Entender el territorio a partir de esta definición implica asumirlo,no comouna entidad en sí misma -algo dado, externo a lo humano-,sino como una construcción social, como un soporte y/o contenedor de las relaciones sociales, culturales, económicas y políticas en un contexto temporal dado. La relación entre los sujetos y el territorio es, en gran medida, una relación interdependiente en la cual los sujetos y el territorio se conforman mutuamente. (Echeverría Ramírez, 2001).
Juan Montero Sánchez
Coordinador
Natali Peralta Pérez
Colaboradora
1. Introducción
Según Geiger (1996, citado en Montañez Gómez & Delgado Mahecha, 1998),el territorioes una extensión terrestre que incluye una relación de poder o de posesión por parte de un individuo o de un grupo social, que contiene límites de soberanía, propiedad, apropiación, disciplina, vigilancia y jurisdicción, y transmite la idea de cerramiento.
Esta concepción -que comprende el territorio como escenario en continuo proceso de transformación, producto de la interacción social- implica que la organización del mismo responda a criterios que procuren la mejor división del espacio en atención a garantizar el desarrollo equilibrado entre las distintas demarcaciones y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
En este sentido, la división político-administrativa del territorio de un país, en tanto que medida de carácter público, no es una simple partición terrestre, sino que debe responder a una visión de futuro, a un proyecto de desarrollo nacional que considere la relación existente entre los sujetos (individuales y colectivos) y el territorio, evitando que su configuración no solo obedezca a efectos de la lógica política o económica (Montañez Gómez, 2001).
2. Del territorio dominicano, sus divisiones político-territoriales
2.1. División político-territorial interna del naciente Estado dominicano (1844-1861)
El Estado dominicano surgió a mediado del siglo XIX en la parte oriental de la isla de Santo Domingo. A los fines de organizar política y administrativamente el nuevo Estado, la Asamblea Constituyente, reunida en San Cristóbal, dictó la Constitución política del año 1844. En dicha carta magna dejó establecido en su artículo 4 que “el territorio de la República se divide en cinco provincias, que son: Compostela de Azua, Santo Domingo, Santa Cruz del Seibo, Concepción de La Vega y Santiago de los Caballeros”.Más adelante, mediante la Ley No. 40, de fecha 9 de junio de 1845, estas provincias fueron subdivididas en veintisiete comunes. Esta conformación puede ser considerada, de manera formal, como la primera división política del territorio dominicano. Años más tarde, en 1958, fueron creados tres grandes departamentos: El Seibo, Ozama y Cibao, que comprendían las cinco provincias ya existentes.
Esta nueva estructura organizativa, en la que las provincias constituían las demarcaciones político-administrativas mayores y las comunes -subdivisiones de las provincias- las demarcaciones menores, se mantuvo desde 1845 hasta 1861. Durante ese período, la administración política no sufrió cambios sustanciales en lo que respecta al número de provincias y comunes; sin embargo, se tomaron medidas que procuraron la organización urbano-rural del territorio, así como el establecimiento de límites entre comunes y la creación de los “alcaldes pedáneos”.
Mapa de la Isla de Santo Domingo, en que se muestran los límites del territorio dominicano y su primera división interna.
Fuente: Archivo General de la Nación
2.1. División del territorio durante la anexión a España (1861-1863)
El 18 de marzo de 1861 fue proclamada la anexión a España, a través de la cual el territorio dominicano fue incorporado como colonia a la Corona española. Tal situación se mantuvo hasta que el 3 de marzo de 1865, la reina Isabel II firmó la anulación de la anexión, diecinueve meses después del Grito de Capotillo del 16 de agosto de 1863.
El proceso de anexión derogó la estructura político-administrativa que había sido instaurada, dando paso a una nueva forma de organización territorial. No obstante, el número de las demarcaciones políticas mayores permaneció igual.
En agosto de 1863, el general Pedro Santana dictó, a nombre de la Reina, la Resolución núm. 693, en la que estableció que la parte española de la isla de Santo Domingo se organizaría en gobiernos político-militares (Santo Domingo, Azua, Seibo, Santiago de los Caballeros, La Vega y Samaná), tenencias de Gobierno y comandancias de armas.
Cada uno de estos gobiernos comprendía el territorio que tenía antes como provincia, con excepción de Samaná, cuyo territorio comprendía, además de la península así llamada, una extensión territorial de una legua alrededor de las costa Sur y Oeste, desde Punta Mangle hasta Cañón Colorado; quedando disminuido el gobierno del Seibo en la porción en que aumento Samaná. (Tolentino Rojas, 1939).
2.2. División del territorio dominicano desde la Restauración hasta la intervención norteamericana (1863-1916)
Tras el retiro definitivo de las tropas españolas de territorio dominicano, en 1865, fueron puestas en vigor las leyes que regían hasta el 18 de marzo de 1861, fecha en que se consumó la incorporación a España. Esta medida restauró la anterior división político-administrativa y restableció la Constitución de 1858.
Durante este largo período, que abarca un poco más de medio siglo, el territorio dominicano sufrió cambios sustanciales en términos de su división política. En 1866, el número de demarcaciones mayores (provincias) era elevado, por lo que se agregó un nuevo elemento a la clasificación establecida: los distritos marítimos, los cuales tenían igual jerarquía que las provincias en la estructura organizativa del territorio. La única diferencia entre ambos era que los distritos marítimos estaban situados en las costas del mar Caribe o del océano Atlántico.
El territorio de la República se divide en provincias y distritos. Las provincias son: Santo Domingo de Guzmán, Compostela de Azua, Santa Cruz del Seibo, Santiago de los Caballeros y Concepción de La Vega y los distritos son Puerto Plata y Samaná. (Art. 3, Constitución del 26 de septiembre de 1866)
En este mismo orden, entre 1866 y 1880 fueron erigidas en común cuatro nuevas demarcaciones. Asimismo, fue creada la circunscripción territorial denominada “cantón”. En 1880 se proclamó una nueva Constitución política que estableció la división del territorio dominicano en cinco provincias y tres distritos. Las demarcaciones mayores sumaron ocho, las que a su vez fueron divididas en treinta y cinco comunes.
En los años siguientes, el número de demarcaciones, tanto mayores como menores, aumentó vertiginosamente. Entre 1880 y 1907, tres comunes fueron elevadas a distritos marítimos (Monte Cristi, Barahona y San Pedro de Macorís) y uno fue creado como tal (Pacificador). De manera que para la fecha, las demarcaciones mayores sumaron doce, mientras que las comunes alcanzaron a ser setenta y uno.
En el año 1907,el Congreso Nacional estableció que nuestro país se dividiría definitivamente en provincias y comunes, por lo que todos los distritos marítimos se convirtieron en provincias. Más adelante, en 1913, fue creada la unidad territorial denominada “distrito municipal”. A partir de ese último año (1913), no fueron tomadas medidas relevantes en cuanto a la división político-administrativa del territorio dominicano.
Mapa de República Dominicana que presenta las divisiones internas del territorio dominicano. Data del 1910.
Fuente:Archivo General de la Nación.
2.1. División del territorio dominicano desde la ocupación norteamericana (1916-1922) hasta el inicio de la dictadura de Trujillo (1930)
La división político-administrativa del territorio dominicano no sufrió variaciones significativas durante la primera ocupación norteamericana. El número de provincias permaneció igual, pero el de comunes fue reducido levemente.
Fuente: Elaboración propia, a partir de los registros de Vicente Tolentino Rojas en Historia de la división territorial 1492-1943 (1939)
Al finalizar la ocupación norteamericana, el presidente provisional de la República Dominicana, Juan Bautista Vicini Burgos, mediante el Decreto No. 2, de fecha 23 de octubre de 1922, declaró que todas las órdenes y resoluciones ejecutivas mantendrían vigencia, hasta tanto los poderes colegiados decidieran sobre su validación. De esa forma, la organización político-administrativa del territorio dominicano establecida durante el gobierno interventor, se mantuvo al cesar las funciones de dicho gobierno.
En los años 1924, 1927 y 1929 fueron dictadas sendas constituciones que no introdujeron modificaciones de importancia en la división del territorio dominicano.
2.1. División del territorio durante la era de Trujillo (1930-1961)
Durante los ochenta y seis años comprendidos entre 1844 y 1961, los cambios producidos en la división político-administrativa fueron paulatinos, en comparación con los años siguientes. Desde 1844 a 1863, el territorio dominicano estuvo dividido en cinco provincias, alcanzando el número de once en 1916. Esa cantidad permaneció estable hasta entrada la era del Trujillo, período en el cual se adicionaron dieciséis nuevas provincias, contando 27 al final de la dictadura.
Fuente: Elaboración propia, a partir de los registros de Vicente Tolentino Rojas en Historia de la División Territorial 1492-1943
La lentitud con la que se fue dividiendo el territorio dominicano en el período 1844-1930 se vio dinamizada al iniciarse la era de Trujillo. En efecto, durante los 31 años de gobierno trujillista se puso fuerte énfasis a la cuestión del territorio, el cual fue un elemento fundamental de la estrategia gubernamental del dictador. En este sentido, Rafael Leónidas Trujillo impulsó un conjunto de medidas que respondían a una maniobra de control territorial y de las relaciones sociales, culturales, económicas y políticas que se desarrollaban en el mismo. En adición, creó un conjunto de provincias que le permitieron al régimen contar con una estructura mínima para el control de la zona fronteriza, como parte del “Plan de Dominicanización de la Frontera”.
Mapa de la República Dominicana, en el que se muestran las divisiones internas del territorio dominicano durante el año 1959
Fuente: Archivo General de la Nación
2.1. División político-administrativa del territorio dominicano 1962-2012
Luego de la caída del régimen trujillista, el número de demarcaciones, en aumento a partir de 1930, como se ha visto, siguió tal tendencia de crecimiento: durante el período 1962-2012 surgió una gran cantidad de nuevas entidades político-administrativas. De igual forma, entre 1962 y 1968, muchas provincias fueron objeto de cambios de nombres, medida que respondió al interés de eliminar los topónimos y/o denominaciones en homenaje a figuras cercanas al dictador.
Durante los 21 años que comprende el período 1961-1982, la distribución territorial de la República se mantuvo estable, con 27 provincias. Es a partir de 1982 que la creación de provincias comienza a registrar una lenta actividad con la formación de las demarcaciones Monseñor Nouel y Monte Plata. Dos años después se creó Hato Mayor; seis años más tarde, en el año 2000, San José de Ocoa, y en 2001, Santo Domingo, cuando se separó de lo que era el Distrito Nacional.
Fuente: Elaboración propia, a partir de los registros de Vicente Tolentino Rojas en Historia de la división territorial 1492-1943, y Werner D. Féliz, División político-territorial dominicana 1944-2004.
La creación de municipios corrió mejor suerte, pues entre 1970 y 2012 fueron creados unos ochenta y dos municipios, tal y como se observa en el gráfico a continuación.
Fuente: OPD-FUNGLODE (Análisis geoespacial de las elecciones dominicanas)
Conclusión
La división territorial es un instrumento de suma importancia para la administración y planificación política, económica y social de las naciones; por ello, el criterio que guíe estas acciones debe sustentarse en razones técnicas que respondan a las particularidades geográficas del territorio y el desarrollo social del mismo, con miras a alcanzar una división político-administrativa funcional que garantice el ejercicio del gobierno y la buena administración. En tal sentido, se requiere transformar la división del territorio dominicano en un instrumento eficaz que ayude al logro de los objetivos planteados en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo.
En el diseño y gestión de las políticas públicas deberá incorporarse la dimensión de la cohesión territorial y asegurar la necesaria coordinación y articulación entre dichas políticas, a fin de promover un desarrollo territorial más equilibrado mediante la dotación de infraestructura, servicios y capacidades necesarias para impulsar el desarrollo de las regiones y los municipios menos prósperos y promocionar estrategias regionales de desarrollo y competitividad que aprovechen la diversidad regional, con el concurso de los gobiernos locales y actores sociales, económicos y políticos de cada región. (Art. 19. Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo)
En adición a lo anterior, en los últimos meses la prensa ha hecho de conocimiento público la modificación a la Ley No. 316-04, que eleva a Maimón de sección a distrito municipal de Puerto Plata, y redistribuye la división política de la provincia. Esta modificación generó un conflicto entre los gobierno locales de Maimón y Puerto Plata, el cual giró en torno a la sustracción de la sección Maggiolo -a la que pertenece el paraje Cofresí-,razón por la cual los arbitrios de los hoteles ubicados en esta localidad serían cobrados por la alcaldía de Puerto Plata.
Controversias como esta pueden evitarse mediante la aprobación de una ley general de ordenamiento territorial que sirva de soporte a las leyes relacionadas con el desarrollo del país y fortalezca la consecución de los objetivos que la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo plantea en su artículo 19.
II. Bibliografía
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Universidad Nacional de Colombia.
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En Espacios y territorios: razón, pasión e imaginarios. Bogotá: Universidad
Nacional de Colombia.
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Montañez Gómez, G., & Delgado Mahecha, O. (1998). “Espario, territorio y región:
conceptos basicos para un proyecto nacional”. Cuadernos de Geografía, Vol.
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Romero González, J., & Farinós Dasí, J. (2004). Ordenación del territorio y
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Tolentino Rojas, V. (1939). Historia de la división territorial. Santiago:
Editorial del Diario.
Werner D., F. (2004). División político-territorial dominicana 1994-2004.
Santo Domingo: IMSIMAPRI, C por A.
IV. Anexos
