La inmunidad de proceso es aquella que constituye una garantía que protege la función legislativa y evita que el legislador sea sometido a un proceso judicial sin la previa autorización del órgano al cual pertenece.
Flor Batista Polo
Monitora
Santo Domingo, 12 de septiembre de 2014
Introducción
El régimen de inmunidades parlamentarias surgió en Latinoamérica con la necesidad de garantizar la independencia de los cuerpos legislativos frente a los demás poderes del Estado. Estas prerrogativas parlamentarias, también llamadas “garantías funcionales”, proporcionan una protección a la función parlamentaria que desempeñan quienes la ostentan.
Fernández Miranda (1977) destaca en su texto La inmunidad parlamentaria en la actualidad que este régimen comprende dos figuras: la inmunidad de arresto y la inmunidad de proceso. La inmunidad de arresto, también conocida como inviolabilidad, es la irresponsabilidad o no responsabilidad de los congresistas por las opiniones y votos emitidos dentro y fuera de las cámaras legislativas.
La inmunidad de proceso es aquella que constituye una garantía que protege la función legislativa y evita que el legislador sea sometido a un proceso judicial sin la previa autorización del órgano al cual pertenece. Esto no quiere decir que la figura persiga la exención del hecho cometido, sino evitar que detrás de la acusación penal esta se convierta en mecanismo para contrarrestar intereses políticos e impedir que se realicen las funciones que como representante popular le corresponde ejercer, excepto cuando sean sorprendidos infraganti delito.
El objeto de este análisis es describir cuál es el régimen constitucional que regula la inmunidad parlamentaria en República Dominicana, con una mirada general a países de Latinoamérica, y cuál es su lógica o utilidad en un Estado social y democrático de derecho, enfocándose específicamente sobre quién recae esta prerrogativa.
1. Antecedentes
Históricamente se ha discutido bastante el origen de esta figura. Trigo (1978) plantea que la palabra inmunidad tiene su origen en la frase latina Non Habet Munus, a la que los romanos le otorgaron el significado “exención de cargos públicos”. El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios (1998) plantea que en Inglaterra se conoció el privilegio del legislador como Freedom from arrest, mientras que en Francia, la inmunidad nace con el decreto del 26 de julio de 1790, que hace referencia a la inmunidad como inviolabilité.
Este régimen surgió con el propósito de responder al hecho de que en aquel momento el Poder Judicial se encontraba todavía bajo los términos del antiguo régimen monárquico. En ese período se comenzaba a hablar de una monarquía constitucional, por lo que se hizo necesario crear un conjunto de mecanismos que garantizaran la libertad de los cuerpos legislativos para emitir sus opiniones y ejercer sus funciones, sin miedo a represalias por parte de los demás poderes.
Miranda (1986) expresa que “la inmunidad surge como fruto de un enfrentamiento histórico concreto entre un parlamento revolucionario que se siente en peligro y un ejecutivo y un judicial emanación directa de la voluntad del rey”. Es decir que a pesar de la distribución equitativa de los poderes, la voluntad del rey todavía primaba sobre las decisiones de los demás poderes del Estado, por lo que con frecuencia, el Poder Legislativo quedaba limitado en el ejercicio de sus funciones.
2. ¿Cómo se justifica la inmunidad parlamentaria en un Estado social y democrático de derecho?
Se ha observado que el motivo principal por el que surge el régimen de inmunidades es la lucha de poder entre los órganos del Estado. Sin embargo, con la aparición de nuevas estructuras de gobierno estas confrontaciones no son sustento suficiente para justificar la permanencia de la inmunidad en un Estado tan garantista y representativo como un Estado social y democrático de derecho.
La utilidad de la inmunidad parlamentaria solo puede ser justificada como una herramienta al servicio de la independencia funcional de los órganos legislativos, de los cuales depende la permanencia del derecho constitucional y la democracia. Por tanto, la justificación actual de este régimen quizás la explican las técnicas de control inter-órganos, como una herramienta de independencia funcional en los estamentos de cuya independencia depende el control político y el derecho constitucional.
Al considerar su naturaleza jurídica, esta prerrogativa es vista como una condición de procedibilidad en las ocasiones donde existe un proceso iniciado contra un legislador. Esta formalidad consiste en obtener del órgano legislativo al cual pertenezca el parlamentario la autorización para continuar con un proceso penal.
Los constitucionalistas José Antonio Tirado (1995) y Rafael Bielsa (1959) consideran que tanto la inmunidad como la inviolabilidad son prerrogativas parlamentarias. Así, es atribución de la Cámara velar por la observación y mantenimiento de ellas mediante una interpretación estricta para no desnaturalizar los fines institucionales con los que fueron creadas. Toda desviación de los fines de estas prerrogativas debe considerarse como una verdadera desviación del poder con la que pierde su carácter funcional.
3. Inmunidad parlamentaria en Latinoamérica
En 2005 se celebró en Lima, Perú, una conferencia sobre regímenes de inmunidades. Durante esta actividad se consideró necesaria y urgente la creación de una propuesta de Ley de Marco Regional en materia de inmunidades que debía ser presentada a la Organización de Naciones Unidas (ONU) después de discutirse en cada país de la región.
A partir de ese momento se sugiere un conjunto de acciones y movilizaciones para regular –o incluso erradicar– esta figura en el ámbito parlamentario. La sugerencia de mayor importancia consistió en que las inmunidades de procesamiento en general no tienen justificación ni razón de ser, debido a que este régimen debería ajustarse desde el inicio a las materias propias del ejercicio de sus funciones y no a aquellas conductas ajenas a estas.
También se destacó la importancia de que los miembros integrantes de la comisión competente para realizar un desafuero no fueran los mismos a la que pertenece el legislador. Con ello se buscaba asegurar que los procesos correctos se realicen con objetividad.
Estas observaciones han llevado a varios países de América Latina a centrarse en crear proyectos de leyes que eliminen esta figura. En el caso de Perú, se ha estado debatiendo la necesidad de que la inmunidad desaparezca para crear mayor transparencia en los órganos legislativos.
En los últimos años esta garantía ha pasado de ser “funcional” a ser “constitucional” y es reconocida en 17 países del continente. En países como México y El Salvador estos sistemas de inmunidades no aparecen descritos, pero sí hacen referencia a la inviolabilidad (la irresponsabilidad) de las opiniones y votos emitidos por los parlamentarios. Se exceptúa a Honduras, que hace mención a la inviolabilidad de las edificaciones e instalaciones del Congreso Nacional, mas no a la protección a los legisladores.
4. Inmunidad parlamentaria en República Dominicana
La primera vez que se estableció la inmunidad en República Dominicana fue en 1819, con la Ley de Organización de Tribunales, la cual disponía que los jueces del Tribunal de Casación “no podían ser sustituidos ni sometidos de no ser por disposición del Alto Tribunal de Justicia hecha por el Senado” (Vega, 1996, p. 132). Desde entonces, todas las constituciones dominicanas han contenido esta prerrogativa.
Según plantean José Chez Checo y Mu-kien Adriana Sang Ben (2010), en el libro Historia del Congreso Nacional, en octubre de 1966 se generó la mayor discusión en torno a esta figura. Durante este período se contemplaba que los diputados y senadores podrían ser enjuiciados durante el período para el cual fueron elegidos, pero no podrían cumplir sentencia mientras estuviesen desempeñando su función legislativa. A partir de allí, comenzaron a surgir las diferencias cuando un legislador de oposición pidió extender los límites de esta prerrogativa penal más allá del período para el cual fuera electo, lo cual fue debatido enérgicamente.
La Constitución de 2002 mantuvo el régimen de inmunidades en los artículos 31 y 32. Con dichos artículos el debate se llevó sobre la base de que la inmunidad debía establecer un régimen especial de exención de la privación de libertad absoluta y de imposibilidad de juzgamiento para los delitos penales y civiles. Finalmente, no pudo normalizarse en ese sentido y quedó vigente el sistema anterior, que permite el arresto en caso de flagrante delito.
La reforma constitucional de 2010 logró esclarecer aún más la figura de la inmunidad al presentar una definición más llana y plantearla como una prerrogativa del parlamento, no como un privilegio personal. De igual forma, estableció el alcance y los límites a los que este privilegio se encuentra sujeto, tal como aparecía en las constituciones anteriores.
El artículo 86 de la Constitución dominicana de 2010 (Protección de la función legislativa) establece lo siguiente:
(…) ningún senador o diputado podrá ser privado de su libertad durante la legislatura, sin la autorización de la cámara a que pertenezca, salvo el caso de que sea aprehendido en el momento de la comisión de un crimen.
Si un legislador o legisladora hubiere sido arrestado, detenido o privado en cualquier otra forma de su libertad, la cámara a que pertenece, esté en sesión o no, e incluso uno de sus integrantes, podrá exigir su puesta en libertad por el tiempo que dure la legislatura. A este efecto, el presidente del Senado o el de la Cámara de Diputados, o un senador o diputado, según el caso, hará un requerimiento al procurador general de la República y, si fuese necesario, dará la orden de libertad directamente, para lo cual podrá requerir y deberá serle prestado todo el apoyo de la fuerza pública.
El artículo 87 (Alcance y límites de la impunidad) expresa el alcance y los límites de esta figura. Plantea que la inmunidad no es un privilegio personal conferido al congresista, sino que es una prerrogativa que busca proteger la función que desempeña el legislador.
La inmunidad parlamentaria consagrada en el artículo anterior no constituye un privilegio personal del legislador, sino una prerrogativa de la cámara a que pertenece y no impide que al cesar el mandato congresual puedan impulsarse las acciones que procedan en derecho. Cuando la cámara recibiere una solicitud de autoridad judicial competente, con el fin de que le fuere retirada la protección a uno de sus miembros, procederá de conformidad con lo establecido en su reglamento interno y decidirá al efecto en un plazo máximo de dos meses desde la remisión del requerimiento.
Recientemente, algunos legisladores se expresaron con relación al tema de la inmunidad. El exvocero de la Cámara de Diputados por el Partido Revolucionario Dominicano (PRD), José Altagracia González, aseguró que la inmunidad parlamentaria no es un privilegio personal del legislador. Expresó que de lo único que protege la inmunidad “es del hecho de decir algo dentro de las cámaras que afecte a otras personas y que esas personas pudiesen someterlos a la justicia”. También mencionó que durante un tiempo planteó que se renunciara a esta figura (Crispín y Batista, 2014).
Asimismo, el actual vocero de la Cámara de Diputados por la bancada del Partido de la Liberación Dominicana (PLD), Rubén Maldonado, enunció que la inmunidad “no es un privilegio, es un castigo”. (Crispín y Batista, 2014). También mencionó que “la inmunidad no les ofrece ningún beneficio, por el hecho de que solamente se tiene una única instancia para ser juzgados, a pesar de esto entiende que la inmunidad es necesaria”.
En los últimos 14 años se han conocido en República Dominicana 25 casos donde legisladores se han visto relacionados en escándalos públicos. A 17 de estos casos no se les retiró la inmunidad parlamentaria, por lo que fueron conocidos bajo la jurisdicción privilegiada1. Solo a dos legisladores se les retiro la prerrogativa. Radhamés Ramos García “el diputado de los chinos” y Ramón Fernández Martínez, ambos fueron encarcelados y recibieron condenas que van desde un año hasta un año y seis meses de prisión.
Los casos marcados con asterisco (*) son aquellos que fueron sometidos a una jurisdicción privilegiada porque no se les retiró la inmunidad. En esta tabla también se presentan casos en los que las denuncias se realizaron a través de los periódicos nacionales, pero no llegaron al Poder Judicial, así como aquellos que aseguraron renunciarían a su inmunidad.
En el caso de los diputados del Parlamento Centroamericano (PARLACEN), la inmunidad tiene por finalidad proteger la libertad de emitir su voluntad sin el temor de que se le acuse y juzgue por ello. Además, estos parlamentarios no solo cuentan con inmunidad en el país donde fueron electos, sino que se extiende hacia los países miembros de la institución y en el país donde se encuentra su sede: Guatemala.
Consideraciones finales
La figura de la inmunidad pudiera parecer como una garantía personal que le proporciona al legislador la oportunidad de evitar ser sometido a la justicia y en muchas ocasiones pueda ser percibido como intocable y que se encuentra por encima de la ley. Sin embargo, la inmunidad en un sistema basado en los principios democráticos supone una protección al parlamento contra el proceso penal como mecanismo político de alteración de la voluntad de la Cámara; no busca la exención del delito del representante, sino la apoliticidad de la acusación que fuere hecha.
Este respaldo no evita que el congresista sea investigado, sino que detiene el proceso hasta que la Cámara determine si detrás de la acusación no existe alguna intención política de perjudicar o retrasar el cumplimiento de las funciones legislativas. La comisión encargada de analizar e investigar el caso no determina si un legislador es culpable o no, simplemente se asegura que detrás de las acusaciones no existan otras intenciones.
La necesidad de que el régimen de inmunidades permanezca para lograr el normal funcionamiento del órgano legislativo, en países donde a diario se viven intensos conflictos entre los partidos políticos resulta evidente. En ese sentido, es donde se justifica la utilidad y permanencia de este figura constitucional.
Resulta importante especificar los límites contra la misma prerrogativa y se cree una comisión especial competente para hacer frente a los casos cuando sea necesario, ya que la degeneración institucional pudiera entenderse como una oportunidad del encubrimiento del ilícito y de esa forma aumentaría la crisis de la representatividad por la que atraviesan algunos países latinoamericanos.
Es evidente que en los últimos años los ciudadanos se han dedicado a observar con mayor detenimiento la forma de proceder de las instituciones gubernamentales y han aumentado las exigencias de mayor participación y mayor transparencia en los órganos legislativos. Independientemente de los debates que se han originado en torno al tema, la figura se ha mantenido en Latinoamérica y República Dominicana.
Referencias
Berlín, F. (1998). Diccionario universal de Términos Parlamentarios. México: Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial.
Bielsa, R. (1959). Derecho constitucional. Argentina: Depalma.
Chez Checo, J. y Sang Ben, M. (2010). Historia del Congreso Nacional. Tomo I. Santo Domingo: Búho
Chirinos, E. y Chirinos, F. (1994). Constitución de 1993. Lectura y comentario. Lima: Nerman.
Fundación Interamericana de Abogados. (2007). Inmunidades y prerrogativas en Latinoamérica. Lima: Autor.
García, E. (1989). Inmunidad parlamentaria y constitución democrática. En Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Complutense, 15, 441-442.
García, E. y García López, E. (1989). La inmunidad parlamentaria y estado de partidos. Madrid: Tecnos.
Martin de Llano, M. (2008). La inmunidad parlamentaria; origen histórico y regulación en las constituciones iberoamericanas. En Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos, 2, 20-27.
Miranda, A. (1986). Origen histórico de la inviolabilidad e inmunidad parlamentaria. En Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 10, 175-206.
Miranda, A. (1977). La inmunidad parlamentaria en la actualidad. En Revista de Estudios Políticos, 215, 207-249.
Nueva Enciclopedia Jurídica, tomo XII. (1965). Barcelona: Francisco Seix.
Tirado, J. (1995). Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. En Revista En lus Et Veritas, 11, 89-90.
Trigo, C. (1978). Derecho constitucional boliviano. La Paz-Bolivia, Ed. Cruz del Sur.
Vega, W. (1996). Historia del derecho dominicano (2ª ed). Santo Domingo: Amigo del Hogar.
Constituciones
Constitución de Argentina (1994)
Constitución de Bolivia (2009)
Constitución de Brasil (1988)
Constitución de Chile (2010)
Constitución de Colombia (1991)
Constitución de Costa Rica (1949)
Constitución de Cuba (1976, actualizada hasta 2002)
Constitución del Ecuador (2008)
Constitución de la República de El Salvador (1983)
Constitución de la República Dominicana (2002 y 2010)
Constitución de México (1917 y reformada en 2013)
Constitución de Panamá (2004)
Constitución de Paraguay (2002)
Constitución política de Guatemala (reformada por acuerdo legislativo No. 18-93, del 17 de noviembre de 1993)
Constitución política de la República de Honduras (1982, con reformas hasta 2005)
Constitución de Perú (2000)
Constitución de Uruguay (1967, reformada en 2004)
Constitución de Venezuela (1999)
Entrevistas
Crispín, G. y Batista, F. (2014, 23 de agosto). Entrevista a Rubén Maldonado, vocero del PLD en la Cámara de diputados: No es verdad que los partidos políticos están en crisis en República Dominicana. Observatorio Político Dominicano (OPD). Recuperado de http://www.opd.org.do
Crispín, G. y Batista, F. (2014, 23 de agosto). Entrevista a José Altagracia González, diputado por la provincia Santo Domingo: No podemos seguir picoteando el país. Observatorio Político Dominicano (OPD). Recuperado de http://www.opd.org.do
Notas
1. Casos observados en la página del Poder Judicial http://www.poderjudicial.gob.do/consultas/jurisprudencia/consulta_jurisdiccion_privilegiada.aspx
