El objetivo de este análisis es presentar las soluciones adoptadas por 17 países de Iberoamérica en contraste, por un lado, con la legislación electoral vigente en República Dominicana y, por el otro, con el Proyecto de Ley Orgánica Electoral que promueve la Junta Central Electoral.[1] Sin embargo, el trabajo no se orienta a explicar las desventajas o las ventajas que devienen de cada una de los escenarios que en parte configuran las legislaciones, sino a poner a disposición de los actores y la ciudadanía pistas que contribuyan al debate. 

Jean David
Asistente de investigaciones

Consideraciones iniciales

Por lo general, la regulación de las campañas electorales debe girar en torno a tres ejes transversales: costos, método y duración; el último de los cuales tiene una importancia privilegiada, puesto que de él depende en cierta medida el correcto funcionamiento de la regulación de los otros dos (Martínez y Salcedo 1998). Pese a ello, República Dominicana no cuenta con una legislación que delimite con suficiencia el período en que se compite abiertamente por el voto de la ciudadanía; a veces se tiene la impresión de que el país vive en una campaña permanente.

El objetivo de este análisis es presentar las soluciones adoptadas por 17 países de Iberoamérica en contraste, por un lado, con la legislación electoral vigente en República Dominicana y, por el otro, con el Proyecto de Ley Orgánica Electoral que promueve la Junta Central Electoral.^[1] Sin embargo, el trabajo no se orienta a explicar las desventajas o las ventajas que devienen de cada una de los escenarios que en parte configuran las legislaciones, sino a poner a disposición de los actores y la ciudadanía pistas que contribuyan al debate.

Aproximaciones conceptuales

Tanto los autores como las legislaciones electorales aportan definiciones útiles del concepto de campaña electoral, que puede ser entendida como el período en que “los partidos tienen que comunicar con eficacia a la población que quieren alcanzar el poder con el objeto de impulsar políticas diferentes al resto de las «formaciones políticas»” (Martínez & Méndez, 2004: 23). En ese sentido, se señala que se trata un período de tiempo determinado, diferenciado claramente de los tiempos inter electorales (Martínez y Méndez, 2004; Lauga & García, 2007).

En primer lugar, la vinculación entre la campaña electoral y la búsqueda de poder hace necesario establecer un conjunto de “normas éticas y jurídicas que contribuyan a que la campaña no se transforme en una lucha indiscriminada” (Lauga & García, 2007: 730). En segundo lugar, para que las campañas sean identificables es necesario establecer características que le sean propias en sentido exclusivo; esto es, acciones que solo en ellas se puedan realizar y/o acciones que en ellas no se puedan realizar.^[2]

Para delimitar desde un enfoque legal lo que es la campaña electoral es necesaria la vigencia de un régimen especial de libertades y garantías válidas dentro de un plazo determinado (Lauga & García, 2007: 731). Esto se debe principalmente a que los partidos políticos nunca abandonan el proselitismo; entonces, las leyes y reglamentos que garantizan su derecho a llevar una vida política activa, también suelen limitarlo.

Posiciones en torno a la limitación temporal

La limitación temporal de la campaña electoral desempeña un rol estabilizador dentro de ella: por ejemplo, garantiza cierta igualdad en la competencia política (Lauga & García, 2007) o evita la saturación de los medios por mucho tiempo. Al mismo tiempo, es una variable efectiva en el control de costos.

Quienes se oponen a una campaña limitada argumentan que un tiempo corto podría inducir la abstención electoral y producir desinformación en el electorado. Sin embargo, como señalan Martínez & Méndez (2004), la relación de los votos no es con respecto a la duración de la campaña, sino con relación a la exposición de las personas a ella. Es decir, que si una campaña dura un tiempo extenso «x» y las personas evitan la propaganda (ignorándola, evitando sintonizar emisoras que contengan mucho contenido político, etc.), esa larga campaña no tendrá un efecto más positivo.

Quienes justifican las campañas abiertas (sin tiempos predefinidos) refieren a que este mecanismo permite alcanzar a un número mayor de la población o cubrir una mayor extensión territorial; sin embargo, en Latinoamérica no existe una relación a simple vista entre densidad poblacional y duración de campaña. Tampoco existe una relación obvia entre el tamaño del país y la duración de la campaña.

Cabe señalar que independientemente de la conveniencia de campañas largas o cortas, limitadas o abiertas, las nuevas reformas y modificaciones a la base legal electoral de los países de Iberoamérica tienden a enmarcar la campaña y la propaganda en períodos determinados (y fijos), en detrimento de las campañas abiertas y los períodos electorales determinados autonómicamente por los órganos electorales. 

En definitiva, las campañas electorales son una expresión relevante del sistema de partidos, las instituciones legales y la cultura política en general de una sociedad democrática; están estrechamente ligadas a la competencia electoral y, por tanto, al sistema de partidos. Ismael Crespo (2004) señala que fuera de sus tareas ordinales (proporcionar información a los electores, persuadir el voto al elector), las campañas electorales también son una fuente de legitimación del sistema político. Con esta última idea en mente, resulta razonable realizar esfuerzos por encontrar modelos de regulación que propendan o ayuden a que las campañas se orienten a cumplir sus funciones.

Limitaciones temporales y contenidos de la campaña en América latina

A pesar de las diferencias entre una legislación y otra, al hablar de limitación a la campaña generalmente se hace referencia a tres aspectos primordiales: el uso de espacios públicos, cerrados o no, los mítines^[3] y el uso de medios de comunicación y/o propaganda fija.

El alcance la las regulaciones varía de una país a otro, tanto como la misma  duración establecida para la campaña y la propaganda. No obstante, todos los países que disponen regulaciones engloban todos los tipos de publicidad electoral (ya sea fija o en medios de comunicación masivos).

Es bueno destacar que teóricamente puede haber distinciones conceptuales entre el alcance de los conceptos propaganda, campaña y publicidad política. Sin embargo, las leyes latinoamericanas omiten estos parámetros generales y definen por sí mismas los aspectos que desean regular, en muchos casos, usando indistintamente los conceptos o definiendo un concepto como si fuera otro.

En cuanto a las reuniones públicas en locales cerrados o en lugares abiertos, existen países que no las regulan de forma explícita dentro sus legislaciones, pero en la práctica (interpretaciones jurisprudenciales y reglamentos legislativos), la realidad podría ser diferente.

Fuera de la campaña tradicional (propaganda y reuniones), en algunas legislaciones es apreciable un esfuerzo por ampliar el ámbito de la regulación electoral. En Brasil, por ejemplo, existen normativas amplias para el e-marketing político, aspecto marginalizado o ausente en la mayoría de las leyes latinoamericanas.

Al mismo tiempo, existen limitaciones temporales a la difusión de actividades  públicas del gobierno que buscan equilibrar el poder. De hecho, la legislación de Ecuador llega tan lejos que prohíbe el asistencialismo político en todas sus formas reconocibles para todas las partes, incluyendo el partido de gobierno. En total, ocho de los 18 países poseen regulaciones explícitas que limitan la promoción pública del gobierno.

Con todo esto, generalmente se puede hablar de una homogeneidad en cuanto a lo que se regula y lo que no dentro de las legislaciones, con algunas diferencias.

En Latinoamérica es apreciable una tendencia generalizada a la rigurosidad de la legislación y fiscalización de la campaña. Solamente un 11.11 % (2/18) de las legislaciones no poseen delimitaciones temporales a la campaña y a la propaganda. De esta manera, solo en tres países no se imponen limitaciones fijas.

Sin tomar en cuenta los tres países que no limitan la campaña (Panamá y República Dominicana)^[4] ni aquellos cuyos períodos electorales son determinados por sus órganos electorales (Guatemala y Venezuela), el promedio de días a los que se limita la campaña es 69. En general, el período más largo es de 120 días o cuatro meses, mientras que el más corto es de alrededor 35 días, que es la moda estadística de la región.

De los 18 países considerados, siete limitan la propaganda gubernamental. Este elemento busca reducir las ventajas que el partido de gobierno pueda tener de la maquinaria publicitaria del Estado. Chile y Ecuador la limitan durante toda la campaña; sin embargo, el tiempo de limitación no es necesariamente coincidente con la totalidad del tiempo de campaña. Por ejemplo, en Argentina solo está prohibida durante 15 días y en Bolivia durante 30.

En otro orden, cabe destacar que a pesar del marco jurídico presente en la región, en la prensa latinoamericana es posible encontrar denuncias de que en ocasiones las normativas  son ignoradas por las organizaciones políticas. De ahí, y aunque este particular desborda las pretensiones de este análisis, se puntualiza que no basta lo que las leyes enuncian, sino también los mecanismos que ellas incluyen para garantizar su aplicación y la voluntad misma de aplicarlas.

Por ejemplo, El Salvador tiene limitaciones específicas a la campaña (cuatro meses las presidenciales, dos meses las congresuales y un mes las municipales). Sin embargo, en las elecciones de principios de 2014, medios salvadoreños advirtieron sobre campañas adelantadas desde 2011, cuando se planeaba realizar las elecciones en 2014 (Trejo, 2013). Tal vez, la debilidad conceptual que posee su regulación, debido a la ausencia de definiciones, permita ciertas fugas. Es por eso que una efectiva regulación electoral debe incluir temas financieros, de método y de tiempo.

El caso dominicano

Es probable que la legislación dominicana sea la más débil de todas en cuanto a la regulación del tiempo de la campaña y las actividades de propaganda, aunque esto no necesariamente indique que las campañas electorales dominicanas sean peores o mejores que el resto, pero sí que la ley provee menos elementos para garantizar su buen funcionamiento. 

En la actualidad existe una propuesta de la JCE que representa una posición del debate en la agenda política dominicana. Este proyecto se configura como una de las prioridades a tomar en cuenta, en vista de las próximas elecciones presidenciales, congresuales y municipales, que tienen la particularidad de celebrarse de forma simultánea, lo que no sucedía desde 1994.

Aunque normalmente la duración de la campaña es tema exclusivo de la ley Electoral, el proyecto de Ley de Partidos Políticos introducido por el diputado Máximo Castro del PRSC (actualmente en discusión) incluye en su artículo 54 un período máximo para la campaña de tres meses.

El resto de los proyectos de ley solo incluyen limitaciones a las precampañas. De todos modos, esto era de esperarse, debido a que el proceso de campaña es jurisdicción de la Ley Electoral. En ese sentido, no es necesario que esté presente en la ley de partidos, sino más bien en los códigos electorales.

De todos modos, en Latinoamérica, Perú es el único país que limita el tiempo de campaña en la ley de partidos en vez del código electoral.

Duración de la campaña República Dominicana

El artículo 88 de la ley electoral dominicana establece que el período electoral comienza desde el día de la proclama y concluye el día de la proclamación de los candidatos electos. Como se aprecia, este lapso se extiende más allá de la campaña, pero no necesariamente lo abarca en su totalidad, pues sin delimitaciones, las actividades proselitistas empiezan mucho antes de que se abra el período electoral. De hecho, la misma proclama no está estrictamente definida temporalmente, pues el artículo 87 solo indica que la JCE la hará a más tardar 90 días antes de las elecciones.

En ese orden, el plazo establecido para el período electoral no puede ser interpretado como tiempo hábil de campaña, pues si así fuera la propaganda electoral se extendería más allá de las elecciones e incluso estaría permitida durante el mismo día de votación. Más aún, la ley electoral no solo no establece limitaciones a la propaganda fuera del período electoral, sino que tampoco señala explícitamente que el período electoral es el espacio de tiempo en que los partidos deben abocarse a la campaña.

Sin limitaciones temporales a la campaña y a la propaganda el período electoral no tiene efectos sobre ellos más que las garantías especiales que establece para los candidatos. En la propuesta la campaña está ligada explícitamente al período electoral, cuya duración sería establecida por la JCE con un mínimo de 100 días, pero que podría extenderse tanto como decida el órgano. Esto es contrario a la tendencia en Latinoamérica de delimitar plazos fijos para la propaganda. Estos plazos pueden ser relativamente largos o relativamente cortos, pero siempre con fechas predefinidas, teniendo en cuenta el día de las elecciones.

Observando que República Dominicana es notablemente el único país que no posee un período específico para la realización de la campaña electoral (Panamá posee más bien una legislación ambigua en cuanto al tema), se hace visible la importancia de períodos de campaña más controlados, y por tanto, reducidos.

De todos modos, la postura sobre si limitar o no los períodos de campaña electoral podría quedar determinada, a fin de cuentas, por las preconcepciones de las elites políticas, a menos que las bases y la población decidan que el control del tiempo electoral debe ser asumido. Sin embargo, no se ha visto ese empoderamiento, como ha ocurrido con otros tópicos de relevancia nacional (Loma Miranda o el 4 % de la Educación, por ejemplo).

No obstante, el hecho de que República Dominicana no posea restricciones de tiempo a la campaña demuestra lo relativamente atrasada que es la legislación del país con relación a la mayoría de naciones de la región.

Consideraciones finales

Es apreciable que el contenido de las legislaciones de los países iberoamericanos es relativamente homogéneo; no obstante, la diferencia en cuanto a la rigurosidad varía mucho de un país a otro.  Casos como el de Brasil se destacan por su especificidad y precisión; otros ‒como Panamá‒ presentan contenidos más ambiguos.

Sin embargo, se puede concluir que, en general, existe una tendencia muy marcada a la delimitación de los tiempos electorales en Latinoamérica y que la excepción más destacable es el caso de República Dominicana, cuyo código electoral luce de lado a la regulación de la campaña en sus aspectos más importantes.

Referencias

Crespo, I. (2004). En Varios, Campañas electorales y sus efectos sobre el voto. Valencia: Tirant Lo Blanch.

Evans, D. (2012, 19 de febrero). Inicio oficial de campaña presidencial en República Dominicana. Absolut República Dominicana. Recuperado de http://www.absolutrepublicadominicana.com/inicio-oficial-de-campana-presidencial-en-republica-dominicana.html

Junta Central Electoral. (2012, 15 de febrero). Junta Central Electoral emite Proclama Electoral para elecciones presidenciales y diputados y diputadas de comunidad dominicana en exterior. Recuperado de http://www.jce.gob.do

Lauga, M., & García, J. I. (2007). La campaña electoral: publicidad/propaganda, período, prohibiciones. En Varios, Tratado de derecho electoral comparado (págs. 707-743). México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

Martínez Silva, M., & Salcedo Aquino, R. (1998). Manual de campaña. México City : Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.

Martínez, A., & Méndez, M. (2004). En Varios, La campaña electoral y su efecto sobre el voto. Valencia: Tirant Lo Blanch.

Trejo, L. (12 de junio de 2013). A propósito de campañas electorales adelantadas. Recuperado de http://mediolleno.com.sv