La regulación de los salarios de los servidores públicos surge como un mandato de la Constitución de 2010.

Virginia Wall Guerra
Coordinadora

(Santo Domingo, 3 de agosto de 2012)

Antecedentes

El texto constitucional en su artículo 142 define el Estatuto de la función pública. Más adelante, en el artículo 144 dictamina que la ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y las características propias del servicio brindado.

Es importante señalar que es la primera vez en la historia constitucional dominicana, en que  la carta magna pone tanto énfasis en el tema de la Administración Pública, y es también una primicia que se haga referencia a los salarios de los servidores públicos en la misma, por lo menos de manera expresa.

Previamente, la Ley 41-08 de Función pública en su artículo 31 le daba la autoridad a la Secretaría de la Administración Pública (hoy Ministerio de Administración Pública o MAP) para elaborar el sistema salarial y los análisis de los salarios, luego de sometidos al Presidente de la República y al Consejo de Gobierno. Por virtud del principio que dice que la norma posterior deroga la anterior, y por el principio de supremacía constitucional, esta disposición quedó sin vigencia. De todas maneras, el MAP jugó un papel preponderante en la elaboración del primer proyecto de ley de salarios que se presentó al Congreso Nacional.

La iniciativa perimió en su primera introducción al Congreso en junio de 2011, siendo reintroducida por segunda ocasión en febrero de este año.

Contenido del proyecto

Las consideraciones detrás del proyecto comienzan indicando que el trabajo público es una función social que se ejerce con la protección y asistencia del Estado. Esta consideración sigue en línea con los principios constitucionales del Estado social.

La ley buscaría conciliar los derechos de los servidores públicos a un trabajo digno y a recibir una retribución justa con los intereses generales de la nación. Al mismo tiempo, el objetivo de la ley es enmarcar el sistema de salarios de los servidores públicos con los valores que deben regir la administración pública: eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con apego a la regla de derecho.

El proyecto, tal como fue aprobado el día 13 de agosto de 2012 por los legisladores, tiene 10 capítulos: definiciones; objeto y ámbito de aplicación; del sistema remunerativo y sus principios; de la administración del sistema; componentes salariales y demás retribuciones; régimen de incompatibilidad y prohibiciones; transparencia; régimen de infracciones y sanciones; disposiciones finales; derogaciones y entrada en vigencia.

El primer capítulo se trata de un glosario conteniendo todas las definiciones pertinentes. Estas definiciones resultarán preponderantes en el momento en que la ley sea sujeta a interpretaciones por parte de los usuarios, académicos y sobre todo, el sistema de justicia, en caso de que sea necesario.

El segundo capítulo define el objeto y el ámbito de aplicación. Uno de los puntos controversiales sobre este proyecto de ley fue la inclusión de “todos los órganos y entes que conforman la Administración Pública Central y Descentralizada”, excluyendo a las autoridades monetarias y financieras y a los órganos del ámbito político y militar.

El capítulo relativo a los principios rectores es también crucial, pues toda interpretación deberá hacerse en el marco de los mismos. Este capítulo incluye el tan discutido techo salarial, cuando indica que: “ningún funcionario o servidor público podrá devengar un salario mayor que el establecido para los presidentes de los tres poderes […] o podrá percibir un salario superior al que perciba el cargo de escalones superiores”.

La ley pasa a describir las características de la administración del sistema y sus órganos rectores, para luego entrar a definir minuciosamente los componentes del salario, limitando los gastos de representación a 15% del salario percibido, determinando cuales son las prestaciones de los altos cargos, los beneficios en especie, etc. La ley es tan específica que define los montos que pueden ser usados para combustibles, estableciendo un tope de 10% del salario del funcionario.

La pieza legislativa, tal y como está redactada al momento, prohíbe terminantemente a los funcionarios públicos recibir cualquier otra remuneración, sea esta de naturaleza pública o privada, con la única excepción de la docencia. Esta disposición es conocida en nuestra legislación nacional, ahora en nuestra Constitución, y desde antes como una regla análoga en el Poder Judicial aplicable a los jueces. La inobservancia de estas disposiciones puede conllevar la destitución del cargo.

En línea con las disposiciones de la Ley 200-04 sobre Acceso a la Información Pública, el Proyecto de Ley General de Salarios del Sector Público obliga a las instituciones a publicar reportes contentivos de todos los gastos de la gestión, incluyendo los viáticos, gastos de representación, viajes, etc., al igual que la ejecución presupuestaria y la publicación de estadísticas del personal, esta última a cargo del MAP.

Uno de los puntos que ha sido muy bien percibidos por la comunidad académica y política es el artículo que dispone que los viceministros que no tengan atribuciones específicas en las leyes de los ministerios que crean sus cargos quedan suprimidos en el momento en que la ley entre en vigor. Algunos de los ministerios y secretarías habían sido muy criticados por la prensa por el gran número de viceministerios que parecían no estar justificados.

Las últimas disposiciones se refieren a la entrada en vigencia de la Ley. La misma establece que la normativa debe ser aplicada de forma gradual, pero que su entrada en vigencia será el 1º de enero del año fiscal siguiente a su publicación.  

Puntos controversiales sobre la Ley: exclusión del Congreso y los organismos autónomos de naturaleza financiera

El proyecto de ley fue sometido por primera vez al Congreso a través de la Cámara Alta, en junio de 2011. El proyecto de ley fue preparado por en el Ministerio de Administración Pública y sometido por el Presidente de la Republica. El Senado envió la pieza a comisión ese mismo mes. En esa ocasión, la iniciativa, si bien fue reseñada en la prensa, no recibió gran atención. Incluso las instituciones de la sociedad civil se abstuvieron de hacer mayores comentarios.[1] La iniciativa perimió en enero de 2012.

El proyecto fue reintroducido en febrero de este año. El verdadero revuelo mediático se generó en julio, cuando el Senado ingresó el proyecto en la agenda.

Durante la celebración de vistas públicas, se apersonaron a la Cámara Alta representantes del Banco Central y la Dirección General de Impuestos Internos, demandando la exclusión de sus respectivas entidades del ámbito de aplicación de la ley. Sus argumentos se basan en sus leyes orgánicas  y su autonomía presupuestaria y administrativa.

La Constitución de enero de 2010 ciertamente recalca la cualidad del Banco Central como “entidad de Derecho Público con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía funcional, presupuestaria y administrativa”. Este es precisamente el punto que han enfatizado juristas como Julio Cury, Ricardo Rojas y Eduardo Jorge.

Según Cury, "la autonomía presupuestaria concede facultad de asignación, distribución y control de su presupuesto, en tanto que la autonomía administrativa se refiere a la potestad que tiene el Banco Central de decidir el modo de afectar sus recursos”[2]. Jorge Prats, por su parte, afirma que “los órganos reguladores financieros no operan en base a asignaciones presupuestarias comunes, sino que tienen un sistema de ingresos previsto en la Ley Monetaria y Financiera, que parte de la determinación de aportes especiales no provenientes de la Ley de Presupuesto General del Estado”.

El juez presidente del Tribunal Constitucional (TC), Milton Ray Guevara, emitió declaraciones durante la inauguración de la sede del TC, en las que rechazaba que un poder del Estado determine los salarios de los organismos independientes y con igual jerarquía.

Otros actores sociales, como la Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE) y Participación Ciudadana, se manifestaron a favor de la aprobación inmediata de la pieza legislativa. Este apoyo se vio momentáneamente disminuido cuando los miembros de la Cámara de Diputados modificaron el proyecto para excluirse del ámbito de la aplicación de la ley. Prácticamente todos los actores de la vida política nacional se manifestaron en contra de tal exclusión.

Las modificaciones introducidas por los diputados fueron rechazadas por el Senado y el proyecto fue aprobado por ambas cámaras  en su versión del Senado, y remitido al Poder Ejecutivo para su promulgación.

Sin embargo, el presidente Leonel Fernández, en uno de sus últimos actos de gestión, observó el proyecto de ley, indicando que tiene algunas incongruencias con la Constitución. Queda ahora de la Cámara de Diputados acoger o rechazar las observaciones provenientes del Ejecutivo.

Conclusiones

Sin lugar a dudas que el tema de la regulación salarial es novedoso en la República Dominicana. Los mismos sujetos a quienes está destinado a normar el proyecto de ley no parecen ponerse de acuerdo en cuanto al contenido del mismo y especialmente a su ámbito de aplicación. Existen grandes posibilidades de que el tema termine en el Tribunal Constitucional. Allí se llevará el análisis para determinar si la ley está o no conforme con la Carta Magna.

Mientras tanto, en cuanto que sea sancionada, promulgada y publicada, contaremos por primera vez con un marco legal que intentará traer equilibrio y transparencia a un sistema que no se ha caracterizado por estas cualidades.

NOTAS