Recientemente, el senador Julio Cesar Valentín propuso volver al sistema unicameral, considerando que pudiera ser más representativo en nuestro tipo de democracia. El senador Valentín argumenta, inter alia, que los sistemas bicamerales se corresponden más con Estados federales de mayor tamaño.

Virginia Wall
Coordinadora

(Santo Domingo, 3 de octubre de 2012). Hasta hace poco tiempo, la noción de un Poder Legislativo unicameral había estado fuera del debate público nacional. Históricamente, el sistema unicameral surge primero en Inglaterra, durante el siglo XVI. Sin embargo, el sistema bicameral, que tuvo su cuna también en Inglaterra, alcanzó gran auge en Europa, a medida que se desarrollaron los grandes Estados europeos. Esta forma de composición parlamentaria se trasladó a las colonias en América, modelo que muchas mantuvieron.

Históricamente, la primera Carta Sustantiva del Estado Dominicano estableció un congreso bicameral. El sistema cambió a unicameral en 1854; volvió a bicameral en 1865; a unicameral en 1866; a bicameral en 1878; a unicameral entre 1880-1908. Desde de la Constitución de 1908 hasta la fecha, el Congreso Dominicano ha sido bicameral.

Recientemente, a raíz de diferencias surgidas entre representantes del Senado y la Cámara de Diputados, el senador Julio Cesar Valentín propuso volver al sistema unicameral, considerando que pudiera ser más representativo en nuestro tipo de democracia. El senador Valentín argumenta, inter alia, que los sistemas bicamerales se corresponden más con Estados federales de mayor tamaño. La propuesta fue rechazada por los presidentes de ambas Cámaras, Reinaldo Pared Pérez y Abel Martínez.

En este contexto, resulta pertinente revisar la configuración de los sistemas parlamentarios latinoamericanos, en busca de indicios que muestren tendencias, ventajas y desventajas de uno u otro sistema.

El Poder Legislativo en América Latina

De los 19 países latinoamericanos tomados en cuenta para este estudio, 56.25% tiene congreso unicameral. Así, Cuba, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela han optado por concentrar su Poder Legislativo en una sola Cámara.

Por otro lado, Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, México, Paraguay, República dominicana y Uruguay tienen un Poder Legislativo dividido en dos cámaras.

Una de las variables a tomar en cuenta, surgida del comentario del senador Valentín, reside en el estudio del tipo de gobierno y su relación con el sistema legislativo elegido. Podemos observar que, con excepción de Venezuela, todos los Estados federados de América Latina tienen un congreso bicameral. En el resto de los países, que tienen un tipo de estado unitario, el conteo favorece a los sistemas unicamerales nueve países por seis.

Otra de las variables consideradas para este análisis es el tamaño del organismo legislativo. Generalmente, la composición y el número de miembros de cada una de las cámaras depende de la cantidad de habitantes que tiene cada Estado, de la división político-administrativa y del territorio.

En América Latina, los cuatro países de mayor población tienen un congreso bicameral. Del mismo modo, de los cinco países con menor población, 80% tiene un congreso unicameral. Sin embargo, Uruguay, que es el país menos poblado de la región, tiene un congreso bicameral.

En cuanto a la extensión territorial, se observa que los países de mayor extensión han optado por sistemas bicamerales, mientras que los de menor territorio, con excepción de la Republica Dominicana, cuentan con poderes legislativos unicamerales.

Si tomamos en consideración la división subregional, podemos ver que México comparte con sus contrapartes no-latinas de América del Norte, el sistema bicameral. En América Central, impera el sistema unicameral. En la región caribeña, mientras Cuba mantiene un sistema unicameral, nuestro país ha optado por el bicameralismo. En América del Sur, el bicameralismo lleva la delantera, con un conteo de siete contra tres.

                          Fuente: Elaboración propia.

Ventajas y desventajas de cada uno de los sistemas

En la teoría institucional clásica, la división bicameral presenta cuatro justificaciones: la representación de intereses distintos en ambas cámaras, la contribución al sistema de pesos y contrapesos, la mejoría de la calidad de la producción legislativa y la producción de resultados legislativos más estables. La primera de las justificaciones (representación de intereses distintos en ambas cámaras), parece haber desaparecido desde la época colonial. La explicación surgió de la primera versión inglesa del bicameralismo, donde los lores se reunían separados de los “comunes”. Hoy día, las divisiones se relacionan generalmente entre una cámara que representa a una unidad territorial determinada (provincia o Estado) versus una cámara cuya representación dependerá del número de habitantes de esta misma unidad. Este es el caso de la Republica Dominicana, donde además, los miembros de ambas cámaras son elegidos por voto directo, disminuyendo la relevancia del primer argumento.

En algunos sistemas se exigen criterios distintos para ser miembro de una cámara u otra (por ejemplo, mayor edad), a los fines de que los miembros de la cámara alta sean más “sabios” que los de la cámara baja. No es el caso de República Dominicana, donde los requisitos para ser senador o senadora son los mismos que para ser diputado o diputada.

En cuanto al sistema de contrapesos, ciertamente que el sistema bicameral disminuye la posibilidad de que el poder reunido en una sola cámara pueda convertirse en un tipo de “tiranía legislativa”. El Senado y la Cámara de Diputados pueden servirse como control mutuo, al exigirse que ambas salas estén de acuerdo en un texto idéntico, a los fines de que se convierta en ley. Esto resulta en una legislación basada en un mayor consenso político y social, con un sistema de corrección de errores.

Los defensores del sistema unicameral argumentan que estos procedimientos, especialmente en países donde ambas cámaras suelen ser dominadas por una misma corriente, solo resulta en menor celeridad y menor número de proyectos de leyes aprobados. Este, precisamente, es uno de los puntos expuestos por Valentín, quien ha resaltado el problema de los “proyectos engavetados”. Para los propulsores del unicameralismo, una doble revisión solo provoca parálisis y mayor mora legislativa, además de una desviación del modelo de representatividad.

En el caso de la República Dominicana tenemos un sistema bicameral simétrico y relativamente congruente. Quiere decir que ambas cámaras tienen la potestad de someter proyectos de ley con el mismo derecho y que las formas de elección, períodos de gestión y requisitos para ser elegidos son los mismos, tanto para el Senado como para la Cámara de Diputados.

La diferencia entre ambas cámaras se refiere básicamente a la unidad territorial que representan. En este sentido, se elige un senador o senadora por cada provincia y uno para el Distrito Nacional.

A partir de 2010, el número de miembros de la Cámara de Diputados fue fijado en 178, además de los 5 diputados nacionales y 7 diputados de ultramar. Anteriormente, la fórmula era de un diputado por cada 50,000 habitantes o fracción mayor a 25,000 habitantes, sin fijar un número tope.

Sin embargo, la cantidad de integrantes del Congreso Nacional sigue siendo objeto de una de las críticas más ácidas que recibe nuestro sistema, por considerar que la actual no es más que una nómina abultada, que afecta grandemente las arcas del Estado.

Vale la pena, entonces, estudiar las ventajas y desventajas que presenta cada uno de estos sistemas legislativos, y determinar cuál pudiera ser la mejor propuesta para una democracia representativa adecuada a las dimensiones y nivel de desarrollo de nuestra nación.

Fuentes consultadas

Constitución de la República Dominicana 2010.

Constitución de la República Dominicana 2012.

LLANOS, Mariana (2003). El bicameralismo en América Latina. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. UNAM (versión electrónica). http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2003/pr/pr20.pdf  Visitado por última vez el 1 de octubre de 2012.

Congreso Dominicano: Historia y funciones: Guía educativa congresional. Lección 1, capítulos I y II. Disponible en http://www.senadord.com/images/congreso_dominicano_historia_funciones_capIyII.pdf Visitado por última vez el 1 de octubre de 2012.

Pérez Reyes, R. (2012, 1 de octubre). Plantean congreso sea unicameral.Listín Diario (versión digital). Consultado por última vez el 1 de octubre de 2012. http://www.listindiario.com/la-republica/2012/9/25/248634/Plantean-Congreso-sea-unicameral

Flores, J. (2012, 26 de septiembre). Legisladores rechazan se cree un congreso unicameral. Noticias Telemicro. 26 de septiembre de 2012.http://noticiastelemicro.com/index.php? option=com_content&view=article&id=51239&catid=2&Itemid=6

Castro, I. (2005). Reflexiones sobre la bicameralidad y la unicameralidad del Congreso. Revista Jurídica Online. Disponible en http://www.revistajuridicaonline.com /images/stories/revistas/2005/20/20_reflexionessobre_la.pdf Revisado por última vez el 1 de octubre de 2012.