Entrevista realizada por Juan Montero y Natanael Disla al municipalista Juan Castillo, director de la Fundación Solidaridad

17 de febrero de 2014

Juan Castillo. Licenciado en Derecho con maestría en Planificación Urbana y Gestión Municipal. Además tiene un diplomado en Formulación, Evaluación y Administración de Proyectos Sociales con Participación Comunitaria y un curso especializado en gerencia social.

Durante varios años ha estado ligado a proyectos sociales y organizaciones de la sociedad civil que promueven procesos de participación, el desarrollo local y la concertación. Cuenta con experiencia en procesos participativos de capacitación para el fortalecimiento institucional de organizaciones de la sociedad civil. Es co-autor de una carpeta metodológica para la capacitación de agentes de desarrollo local y de una guia metodológica para el presupuesto municipal participativo.

Actualmente, Castillo se desempeña como director ejecutivo de la Fundación Solidaridad, una institución sin fines de lucro que desde hace veinte años impulsa procesos dirigidos a fortalecer la capacidad de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil, la gestión municipal participativa, promoción de la transparencia y capacitación para organizaciones de la sociedad civil y ayuntamientos en los temas relativos al desarrollo local.

Juan Montero (JM): ¿Qué es la Fundación Solidaridad, cuándo surge y cuáles son sus propósitos?

Juan Castillo (JC): La Fundación Solidaridad es una institución que tiene más de veinte años acompañando organizaciones sociales de base, con el propósito de fortalecerlas institucionalmente y con el objetivo de hacer incidencia en las políticas públicas municipales, sobre todo en lo relacionado a la transparencia, participación y rendición de cuentas. En el marco de las acciones que la Fundación lleva a cabo, ha impulsado el Observatorio de la Democracia Local (ODL), una iniciativa que lanzamos el año 2009 y que tiene el propósito de dar una cualificación al trabajo municipal que hacemos. Fue creado como un instrumento para medir la calidad de la gestión pública de los gobiernos locales, en un primer momento de la región Cibao Norte, que es donde estamos ubicados, específicamente en la provincia Santiago. El fundamento por el cual surge esta iniciativa es medir el desempeño de los gobiernos locales, así como de la gestión municipal, con el objetivo de que esta información pueda servir de instrumento para que los líderes comunitarios y las organizaciones puedan tener una base firme para su relacionamiento, reclamos, incidencia y propuestas para con las autoridades locales.

JM: Además de la Fundación Solidaridad, ¿cuáles organizaciones colaboran y qué tipo de trabajo realizan en el ODL?

JC:El ODL surgió como una iniciativa propia y autónoma, apartada del marco tradicional de un proyecto clásico de la cooperación internacional. Es una iniciativa independiente y autogestionaria. El ODL está ligado a las acciones de capacitación municipal. En este sentido, quienes colaboran principalmente son redes y articulaciones de organizaciones comunitarias de los municipios de la provincia de Santiago, que han sido capacitadas por nosotros y que participan como agentes que hacen la observación en el terreno a través de los instrumentos que hemos diseñado.

Dentro de nuestro trabajo ha surgido una red, una especie de voluntariado que se denomina Red de Observadores Municipales. Los líderes comunitarios y activistas que han sido capacitados participan en el levantamiento de la información.

Natanael Disla (ND): ¿Cuáles han sido los principales hallazgos que el ODL ha encontrado en cuanto a la calidad de la gestión municipal en los ayuntamientos? ¿Cuáles son las debilidades, fortalezas y buenas prácticas que se han constatado y las cuestiones que pueden ser mejoradas en cuanto a la gestión municipal?

JC: En la década de 1990 comenzó en República Dominicana un proceso de reformas político-institucionales que inició con la promulgación del Código de Trabajo. Luego continuaron las reformas a las leyes de Salud y de Educación, así como la promulgación de la Ley No. 122-05. Para 2007 se promulgó la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios.

Podemos decir que el proceso de la gestión municipal se inscribe en el marco de un proceso histórico de construcción y fortalecimiento de la democracia. La supraindicada ley ha sido un instrumento de buena calidad que fue formulada en base a un proceso discutido y ampliado, donde participaron organizaciones de la sociedad civil, los ayuntamientos y congresistas. De ahí nació una buena pieza que dotó a la municipalidad de una plataforma que le permitiría ir mejorando, desde el punto de vista conceptual, la calidad de la gestión pública. Hasta ese momento el marco legal vigente era la Ley No. 3405, que era de los tiempos de la dictadura trujillista.

En este orden, somos de opinión que la ley ha coadyuvado al logro de avances significativos. Sin embargo, es una dialéctica que a veces conlleva a estancamientos y retrocesos y que, en consecuencia, haya adelantos que no sean tan puntuales como desearíamos. Por ejemplo, en lo que se refiere a la participación ciudadana en el ámbito local, también se han logrado avances: se incluyó el tema del presupuesto participativo -que fue una iniciativa en la cual la Fundación Solidaridad estuvo altamente involucrada en su surgimiento desde el año 1999- que, al adoptarse como ley, los municipios se ven en la obligación de abrir consultas populares para consensuar con la ciudadanía las necesidades prioritarias de las comunidades.

Muchos ayuntamientos cumplen con el proceso del presupuesto participativo, mientras que otros solo lo hacen medianamente.Una parte importante lleva a cabo presupuestos consultivos -que por cierto, en su mayoría llevan muy bien la fase de la consulta, mientras que la fase de la ejecución es en la que acusan más dificultades para cumplir con las comunidades. A pesar de esas acciones, la sociedad dominicana en su conjunto también vive permeada por las prácticas políticas basadas en el clientelismo y la corrupción administrativa.

Sin embargo, pienso que al poner los aspectos positivos y negativos en una balanza, los positivos pesan más porque esta ley ha ayudado a empoderar a la ciudadanía, a la sociedad civil y a las organizaciones comunitarias para reclamar, hacer alianzas y concertar esfuerzos con las autoridades municipales, y que puedan expresar la voluntad de actuar concertadamente en el territorio. En ese sentido, diría que hay avances, retrocesos y estancamientos, pero los avances son más significativos que los aspectos negativos. Es así como percibo la gestión municipal.

En ese mismo orden, hay elementos que vienen de fuera que tienen que ver con las prácticas en la administración del Estado. Como sabemos, existe la Ley No. 166-03, que expresa el requerimiento de transferir el 10 % del presupuesto nacional a los ayuntamientos, y eso no se cumple por razones que no vienen al caso ahora mencionar. Esa violación de la ley que a los gobiernos locales le sustrae la posibilidad de percibir mayores ingresos, lleva a que se suceda una cadena del tipo: ”Bueno, si se viola la ley arriba (Gobierno Central), pues yo puedo violarla más abajo (ayuntamientos)”. Esto es un elemento importante que también gravita en la vida municipal.

Otro aspecto importante ha sido el articulado constitucional que otorga visibilidad a los municipios, al menos en el plano conceptual, porque en la práctica hay otra situación. En ese sentido, pienso que hay un desfase entre los avances en el marco jurídico-conceptual y la práctica. Tenemos un conjunto de leyes de buena calidad, tales como la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública (200-04), la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00). Es decir, que hay todo un instrumental. Sin embargo, en los municipios el nivel de capacitación del personal es bajo, los salarios son pobres, las prácticas clientelares pesan mucho, y los niveles de planificación son limitados. De hecho, en esos temas no se ha avanzado mucho. Existen procesos e iniciativas implementadas por la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), que han impulsado planes municipales de desarrollo; por igual, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y la Dirección General de Ordenamiento Territorial con la implementación del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública; la Estrategia Nacional de Desarrollo, que incorpora una visión hacia lo local. Pero lo cierto es que todavía el aterrizaje en los gobiernos locales está en ciernes.

De su lado, el Ministerio de Administración Pública es reconocido como una de las instancias del Estado dominicano que mejor funcionamiento tiene. Dicho ministerio está haciendo un esfuerzo en los gobiernos locales, pero todavía no se acerca a los avances que hay en otras esferas de la administración pública. En resumen, hay avances, pero no son los suficientes.

JM: Dentro de todo este marco de debilidades y fortalezas, ¿cuál es el rol de la gente en todo este proceso? ¿Cuál es el nivel de participación y de empoderamiento de la gente? ¿Cuál ha sido el nivel de receptividad de los ayuntamientos?

JC:Bueno, la participación ciudadana en los asuntos públicos es de fundamental importancia. Una contribución al mejoramiento de la gestión pública viene desde la acción de la sociedad civil, del llamado de alerta, de la mirada, de la intervención y del reclamo. El Observatorio de la Democracia Local (ODL) pretende incorporar al ciudadano para medir a los gobiernos locales y, a partir del diálogo entre ciudadanía y administración local, se señalen los aspectos que se pueden mejorar a partir de una medición basada en la observación y los posteriores hallazgos, para luego concertar pactos y acuerdos que coadyuven a la mejoría de las condiciones de vida de la gente en los municipios.

En el caso concreto de la última experiencia que hemos tenido en cuanto a la medición del ODL, hicimos un instrumento que busca dar cuenta de cinco aspectos fundamentales: transparencia, participación, política de género, obras y servicios y políticas sociales. Con todo ello creamos una escala para medir la calidad de las ejecutorias de las administraciones locales.

Si vamos al punto de la transparencia, uno de los aspectos a observar es si el gobierno local posee un sitio web y si allí coloca documentación, si tiene publicado el presupuesto. Cuando encontramos omisiones en este tipo de cosas, animamos a los alcaldes a hacer el esfuerzo por cumplir con esas prerrogativas legales, que no requieren de mucho esfuerzo. En todo municipio hay jóvenes que diseñan sitios web, es decir que esto no es un asunto imposible. Si bien es cierto que la cuestión de la brecha digital nos afecta, así como la resistencia a los cambios, no es menos cierto que nuestra labor es esa: hacerles ver a las administraciones locales que las cosas se pueden mejorar.

En cuanto al tema de la participación: ¿se hicieron las consultas del presupuesto participativo? ¿Se aprobaron las obras? ¿Fue elegido el comité de seguimiento? ¿Se ejecutaron las obras establecidas? ¿Qué porcentaje de las obras aprobadas en la asamblea se ejecutaron? ¿Hay políticas sociales en el ayuntamiento? ¿Hay una política por resolución municipal para apoyar educación, salud y género? ¿Se ejecutan políticas locales que conlleven la atención a necesidades que vayan más allá de resolver problemas de aceras y contenes?

En consecuencia, podemos decir que el ODL es una iniciativa que tiene un componente altamente educativo y de doble vía para con los funcionarios municipales. Cuando usted le hace una entrevista con un instrumento, cuando vamos a la sala capitular a observar, le estamos recordando cuáles son las competencias de los ayuntamientos. Mientras el actor social del municipio está haciendo el levantamiento, interioriza sus derechos y deberes. Ahí se establece una relación de doble vía entre derechos y deberes. El ciudadano tiene derechos, pero también deberes de cumplir con la ley, de reclamar y de hacer su aporte para que vaya más allá de lo que denominamos “la cultura de la acera del frente”; que la ciudadanía proponga y aporte.

ND: Existen leyes que establecen ciertos porcentajes que deben destinarse a determinados rubros, como por ejemplo el 4 % de género, salud y educación…

JC: La ley dice claramente que el presupuesto del ayuntamiento se divide en cuatro partidas grandes: al menos un 40 % para inversión en obras (que puede ser más), un 31 % en servicios, hasta un 25 % para el pago de personal y un 4 % para educación, género y salud. Generalmente se encuentra que muchas veces hay ayuntamientos que gastan el 60 % en pago de personal, significando esto una situación problemática. Pero sucede también que hay comunidades para quienes lo único que existe es ”la capital de la República, Dios y el ayuntamiento”, por lo cual este último se constituye en la única fuente de empleo a nivel local. Cuando estamos realizando investigaciones para el diseño de un plan municipal de desarrollo, al indagar qué hace la gente y de qué vive, en muchas ocasiones nos encontramos con que las únicas fuentes de empleo en ese territorio son las escuelas y el ayuntamiento. El resto de los empleos está en el motoconcho y los colmados pequeños. Entonces, son situaciones difíciles.

ND: En ese sentido, ¿cuál es el nivel de aplicación de las normativas legales por parte de los ayuntamientos, que obligan a dichas entidades a transparentar sus ejecutorias y a rendir cuentas por ante los organismos competentes?

JC: Hay niveles desiguales de aplicación. Hay ayuntamientos que cumplen con diseñar su presupuesto como lo establece la ley, unos que al día de hoy no han presentado su presupuesto al Concejo Municipal, otros cumplen fielmente con lo que establece el presupuesto participativo, algunos no cumplen o hacen un simulacro de que están cumpliendo y una minoría cumple con la Ley No. 200-04 de Libre Acceso a la Información Pública. Sin embargo, es importante decir en este punto que dicha ley es la que mejor sirve a la ciudadanía, porque hay ayuntamientos que niegan información. Entonces cuando se acciona a través de recursos de amparo ante los tribunales, generalmente los ciudadanos logran que los ayuntamientos les faciliten la información. En cuanto a las demás normativas, por ejemplo, la de presupuesto participativo no tiene establecidas de forma clara sanciones para las autoridades que no cumplan y por esto, los reclamos de los ciudadanos quedan “en tierra de nadie”. La Ley No. 176-07 tiene esas limitaciones.

No obstante, cada vez más hay conciencia de que las autoridades locales tienen que cumplir con la ley; de hecho, la Liga Municipal Dominicana y FEDOMU llevaron en su Asamblea Anual al procurador general de la República a dar una conferencia en la que indicó a las autoridades locales, “que quien no cumpla con la ley puede verse sometido a la acción de la justicia y puede caer preso”. Y sabemos de los casos que han sonado en la palestra pública. Es decir, cada día que pasa la gente entiende en mayor medida que los funcionarios públicos tienen la obligación de cumplir con la ley. Sin embargo, esa cultura nuestra de no cumplir con las prerrogativas legales aún se continúa expresando en el ámbito municipal.

JM: Usted hacía referencia que dentro de las labores desarrolladas en el ODL está la firma de pactos y acuerdos con los ayuntamientos. En ese sentido, nos gustaría que nos relate alguna experiencia de buena práctica que sirva de ejemplo a la comunidad municipalista, de que a pesar de todas las debilidades es posible hacer una gestión municipal transparente y de calidad.

JC:Sí, nosotros en la última medición que realizamos a nueve ayuntamientos de la provincia Santiago, diagnosticamos la situación de cada uno en función de los cinco puntos previamente señalados. Se prepararon informes y posteriormente se les entregaron a cada uno de los alcaldes; los discutimos con ellos y muchos hicieron réplicas. Eso estuvo muy bien, ese era el objetivo. En fin, abrimos un espacio de discusión para que ese informe sirviera para la mejoría de la gestión municipal. Les propusimos a los alcaldes hacer un compromiso con los ciudadanos de mejorar en base a los puntos señalados y se redactó un documento, no del tipo conceptual, sino muy aplicado a las debilidades encontradas, por ejemplo: si el ayuntamiento no tiene un sitio web, bueno, pues nos comprometemos a disponer de esa herramienta; si no tiene el presupuesto publicado, pues que se comprometa a publicarlo… En resumen, fue una buena experiencia.

Por ejemplo, el ayuntamiento de Licey al Medio no tenía oficina de acceso a la información pública, asumió nuestra observación e instaló su oficina; no tenía oficina de género, pues se creó y mediante resolución fue aprobada. Por igual lo hicimos en el municipio de Villa González en puntos específicos, tales como asumir como política social un centro de cuidado infantil municipal que se había creado, que también es responsabilidad del ayuntamiento, porque la gente pobre tiene que ir a trabajar y no tiene dónde dejar los niños. Igualmente, con el ayuntamiento de San José de Las Matas se firmó un acuerdo público en un acto que se llevó a cabo con las organizaciones de la sociedad civil, donde el alcalde asumió el compromiso de mejorar la gestión municipal tomando en cuenta estos puntos. Estos acuerdos se realizaron como parte de un proceso que comprendió una discusión detallada de cada uno de los puntos del compromiso público. Así que estos son ejemplos de buenas prácticas municipales en las que se está avanzando.

Por otra parte, participamos en alianzas con otras instancias del Estado, como es el caso del Ministerio de Administración Pública, para promover una gestión pública de calidad. En ese sentido, hay una iniciativa para implementar la carrera municipal, lo que implica la creación del departamento de personal, el establecimiento de manuales de puestos y funciones. Esto es también un ejemplo de buenas prácticas. Y sobre todo, la práctica más importante es la del diálogo y la concertación.

ND: En términos de aplicación de las leyes de manera concreta, ¿cuáles son esas prácticas que pueden mejorarse? ¿En qué están fallando los ayuntamientos?

JC: Los ayuntamientos pueden, concretamente, avanzar en la aplicación de la ley empezando por consolidar los espacios de participación. La Ley No. 176-07 tiene un capítulo dedicado a la participación y eso no le suma ningún costo al ayuntamiento; los canales están ahí, solo es ponerlos en práctica. Esto le ayuda al ayuntamiento a mejorar su gestión, porque le da legitimidad para con la sociedad civil y la comunidad. Otro punto importante tiene que ver con la transparencia, es decir, poner las informaciones a disposición del público; dar a conocer las fechas y horarios de las sesiones del Concejo Municipal, para que la ciudadanía se dé por enterada. Otro aspecto es el establecimiento de políticas públicas sociales municipales. La realidad es que la cultura del clientelismo ha operado; entonces la gente dice algo así como: “Yo hice mi trabajo en la campaña; a mí tienen que nombrarme para yo cobrar” -hasta este punto hemos llegado-, o que el alcalde reparte los recursos del ayuntamiento como si fuese su patrimonio, comprando recetas y demás… En lugar de ello, puede elaborarse una política de salud a través de acuerdos con el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, y tienen que atenderse las necesidades de la gente en base a una política de apoyo, involucrándose en las políticas del Estado como la alfabetización y la prevención de la violencia, entre otras. En resumen, somos de opinión que la participación social y la transparencia en políticas públicas y sociales son los temas a mejorar.

ND: En muchos ayuntamientos se percibe una alta politización en la asignación de cargos. ¿Cómo puede el sistema de la carrera administrativa municipal pasar de esa politización presente a la profesionalización de los puestos municipales? ¿Cuál sería una hoja de ruta para que los partidos políticos en el ámbito municipal empiecen a formar a sus cuadros de base para llegar a una profesionalización de la carrera administrativa municipal?

JC:Es un desafío de la sociedad dominicana, que la clase política le dé una mirada al municipio y a lo local como un espacio importante de la gestión pública del Estado. Es el momento que la clase política y la alta dirección de los partidos políticos le presten atención al fortalecimiento institucional de los gobiernos locales; en el momento que entiendan que el Estado no es para que la gente vaya a recibir sino a servir, esto también se va a reflejar en el territorio. Entonces pienso que existe la posibilidad de avanzar en ese sentido. Tengo entendido que en el ámbito municipal se está formulando un pacto con el Gobierno Central para el desarrollo municipal entre la FEDOMU, la Liga Municipal Dominicana y la Presidencia de la República, que constituye un importante paso de avance que debe tener como referencia la Ley Municipal, la Constitución de la República, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 y el presupuesto nacional. En ese sentido, la implementación de la carrera administrativa municipal también debería ser un elemento importante, para establecer una política organizacional municipal en la que, para formar parte de la empleomanía de un ayuntamiento, se haga un concurso y según los méritos que acumule, pueda entrar en la carrera.

Además, es importante comprender que el control social es una de las vías más efectivas puestas en práctica por organizaciones sociales como la Fundación Solidaridad, y contemplada en el marco jurídico nacional, incluyendo la propia Constitución de la República, que en su Art. 199 sobre Administración Local, establece el sometimiento del Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales ante el poder de fiscalización del Estado y el control social de la ciudadanía.

Así que para sobrepasar los desafíos expuestos y aproximarnos a un modelo de gestión municipal que pueda garantizar un tipo de desarrollo sostenible con plena inclusión social en los municipios y distritos municipales dominicanos, desde Fundación Solidaridad abogamos para que el ejercicio de un control social activo esté asumido como parte de la estrategia de puesta en marcha de la carrera administrativa municipal en República Dominicana. Asimismo, que los ayuntamientos que implementen la carrera administrativa municipal tengan bases suficientemente sólidas para que sea una implementación basada en la transparencia del proceso, en méritos y capacidades del empleado, que se deben reflejar en la calidad de los servicios prestados a la población.

Si queremos ser competitivos como país, debemos mejorar la educación y los servicios públicos. Para competir se hace necesario que dispongamos de recursos humanos y políticas públicas de calidad en el ámbito local.