Objetivos de Desarrollo del Milenio
En 2014 Inicia la Cuenta Regresiva
La lentitud de los avances hace poco probable que se logre cumplir la meta propuesta para 2015, de reducir el porcentaje de población en pobreza extrema a 5.4. Las proyecciones del PNUD pronostican que la meta podría cumplirse en 2020, cinco años después de lo establecido.
Fanny Vargas
Coordinadora Unidad Políticas Públicas
Santo Domingo, 14 de enero de 2014
El primer Objetivo de Desarrollo del Milenio es erradicar la pobreza y el hambre. Se definieron tres metas para concretizar el objetivo, monitorear su progreso y verificar su cumplimiento. ¿Cuál ha sido el desempeño de República Dominicana?
Meta 1A
Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día (pobreza extrema).
En el año 1992, el porcentaje de población dominicana que se encontraba en pobreza extrema era 10.8 %[1]. Con la firma de la Declaración del Milenio, el país asumió el compromiso de reducir este porcentaje a 5.4 para el año 2015.
Los datos disponibles indican que de 2002 a 2004 la pobreza extrema aumentó alrededor de 7 puntos porcentuales. La crisis económica de 2003 redujo en un año el ingreso per cápita de la población al nivel de la década anterior. Los nuevos pobres creados por la crisis fueron principalmente el resultado de esta caída en el ingreso real, debido al aumento del precio de alimentos y otros productos básicos. Según el Ministerio de Economía (UAAES, 2008), entre 552,000 y 822,000 personas pasaron a ser indigentes.
En 2006, la pobreza extrema inició una reducción sostenida, aunque lenta (MEPyD, 2008). El PNUD (2005) ha estimado que este descenso dependió más del crecimiento del PIB que de mejoras en la distribución del ingreso, aunque notó el efecto de las iniciativas de asistencia social del Gobierno, como el Programa Solidaridad, que cubre cerca de 800,000 hogares en condición de pobreza moderada y extrema.
Según el BM/BID, el desarrollo dominicano en las últimas décadas se ha caracterizado por la paradoja de alto crecimiento económico con escasa reducción de la pobreza. Es decir, la reducción de la pobreza causada por cada aumento porcentual del PIB es muy baja en el país: -0.38 %, según se indica en la END. Esto implica que la participación en el ingreso nacional de familias de más bajos ingresos es muy baja. Como puede observarse, diez años después de la crisis, los niveles de pobreza siguen siendo superiores a los de 2002 y prácticamente los mismos de 1992, el año de referencia para los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En 1992, el quintil más pobre (el 20 % de los hogares con menores ingresos) captaba en promedio 4.3 % de los ingresos totales. Aunque hubo una mejoría de 2000 a 2007, en 2013 ese sector apenas captó el 3.9 % de los ingresos totales, comparable con los países más pobres de la región. Es decir que en 21 años la desigualdad no ha disminuido, sino aumentado: las personas más pobres no reciben los beneficios del crecimiento.
Esta desigualdad persistente en la distribución del ingreso ha sido uno de los principales factores vinculados a la pobreza, estrechamente ligada al modelo de crecimiento económico que excluye a gran parte de la población, la poca capacidad del sector formal para generar empleos y la reducida inversión en capital humano para la ampliación sostenida del acceso y la calidad de los servicios sociales básicos (MEPyD, 2012). En comparación con América Latina y el Caribe, el índice de Gini de República Dominicana se encuentra por encima de la media, similar a Honduras y Nicaragua, países mucho más pobres.
Otra de las razones que explican la lenta reducción de la pobreza en el país, a pesar del alto crecimiento, es el bajo nivel de gasto público social, que pasó de alrededor de 5 % del PIB en la década de 1990 a aproximadamente 7 % en la década de 2000. Aun así, este nivel de gasto es bajo si se compara con el resto de la región.
Para 2012, a solo dos años para cumplirse el plazo, el nivel actual de pobreza extrema es 10.5 %. La lentitud de los avances en este indicador hace poco probable que se logre cumplir la meta propuesta para 2015, de reducir el porcentaje de población en pobreza extrema a 5.4. Las proyecciones del PNUD pronostican que la meta podría cumplirse en 2020, cinco años después de lo establecido.
Meta 1B
Alcanzar empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo las mujeres y los jóvenes.
La economía dominicana no ha sido capaz de disminuir el desempleo durante varias décadas. Desde el año 1991 el desempleo ha promediado 16 % de la población económicamente activa. Este porcentaje varía mucho según género y región: el desempleo en las mujeres se eleva a 28 %, mientras en los hombres desciende a 13 %; en general, tiende a ser más alto en las zonas urbanas que en las rurales.
La tasa de ocupación de la población se ha mantenido con pocas variaciones, salvo un ligero aumento en la participación femenina, que continúa siendo mucho menor que la de los hombres. La tasa de desempleo de los jóvenes de 15 a 24 años es muy elevada (29 %) y con una gran diferencia por género.
El pobre desempeño en la reducción del desempleo se refleja en la alta informalidad de la economía dominicana. La CEPAL (2008) ha determinado que las causas de este fenómeno se encuentran en varios procesos paralelos: el cambio demográfico y el incremento en los flujos migratorios que afectan la oferta laboral, los cambios estructurales de la economía que han afectado la capacidad de generar empleo, el desajuste del sistema educativo frente a los cambios en los patrones productivos, las deficiencias institucionales que crean imperfecciones de mercado en términos de información y regulación, y las presiones externas.
El MEPyD estima que el déficit en la creación de empleos se debe a la disminución de la elasticidad empleo-producto de la economía: el crecimiento del PIB viene acompañado de cada vez menos crecimiento del empleo. Como puede apreciarse en el Gráfico No. 5, el crecimiento se ha concentrado en sectores poco intensivos en trabajo, lo que ha limitado la capacidad de generación de empleo de la economía.
En la década de 1990, los sectores de la economía que más contribuyeron al crecimiento fueron construcción, manufactura, turismo y comercio, todos intensivos en trabajo. En la década siguiente, el crecimiento se concentró en los servicios, el comercio, la construcción y las telecomunicaciones, mientras que la participación de la agricultura y la industria se redujo. A partir del año 2000, la mayor proporción del crecimiento (alrededor de 50 % del incremento del PIB) se debió al sector comunicaciones, cuya demanda de empleo es baja (PNUD, 2005).
Por otro lado, la productividad laboral ha aumentado sin reflejarse en las estadísticas de pobreza: la proporción de indigentes en la población ocupada ha rondado el 5 % durante los últimos 12 años; aunque ha descendido, es mayor que la registrada al principio del período.
La mayor parte de los empleos son vulnerables e inseguros. Aproximadamente el 55 % de la población ocupada está en el sector informal, donde predominan los trabajos de baja calidad y poca remuneración. Los trabajadores informales se concentran en el comercio, los servicios, agricultura, construcción, transporte y comunicaciones, en ese orden de importancia; los más altos índices de informalidad se encuentran en la agricultura, la construcción, el transporte y el comercio (Sánchez, 2006).
Otra manera de cuantificar la vulnerabilidad del empleo es la proporción de la población ocupada que trabaja por cuenta propia o en empresas familiares, que para el 2012 alcanzó 44 %, mayor que en el año 2000.
Según el Banco Central, al 2006 cerca del 63 % de la demanda laboral se originaba en microempresas de hasta diez personas (BCRD, 2008). Estas empresas generalmente son de subsistencia y se encuentran al margen de la legislación laboral, de la protección social y los beneficios laborales, tales como la cesantía, vacaciones y enfermedad, entre otros.
El hecho de que más del 50 % de la fuerza laboral tenga poca o ninguna calificación influye sobre la informalidad de la economía. Guzmán (2007) estimó que la incidencia de informalidad es mucho más alta entre las personas sin ninguna educación (81 %) y educación primaria (67 %), que entre aquellas con educación secundaria y universitaria (49 y 18 %, respectivamente).
A partir de 2000, el número de los ocupados que posee educación secundaria y universitaria ha aumentado, pero además de la baja educación está su mala calidad, que se comprueba en todos los niveles. El MEPyD (2010) llama la atención sobre el desfase entre los conocimientos transmitidos a estudiantes del nivel básico y los demandados en el mercado laboral.
Complementariamente, la CEPAL (2008) nota el predominio de las carreras de leyes, administración y finanzas y la poca participación en los campos de tecnología, comunicaciones y ciencias de la información a nivel universitario, así como de profesionales del turismo.
La poca cantidad y la baja calidad de los empleos creados, el desajuste entre la oferta y demanda laboral y otros procesos económicos que han determinado el crecimiento constante del sector informal impedirán el logro de la meta 1B, de pleno empleo decente para toda la población dominicana en 2015.
Meta 1C
Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que padece hambre.
En 1990 la desnutrición global en niños menores de 5 años tenía una prevalencia de 10.4 % y la proporción de población que no alcanza consumo mínimo de energía alimentaria estaba en 32.5 %[2]. La meta era reducir ambos indicadores a la mitad, 5.2 y 16.25 % respectivamente. También se buscaba una reducción en indicadores complementarios como la desnutrición crónica y aguda.
República Dominicana forma parte del grupo de países que presenta una baja prevalencia de desnutrición en la región de América Latina y el Caribe, pero tiene una de las más altas tasas de subnutrición (CEPAL, 2007). La desnutrición es el debilitamiento y/o retardo de las facultades físicas y mentales debido a la insuficiencia aguda y permanente del mínimo de nutrientes. Mientras la subnutrición es la ingesta energética bajo el mínimo fisiológico requerido por persona según la edad, a partir de estándares establecidos por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (Valdés, 2005).
Como se muestra en el Gráfico No. 8, la proporción de la población que padece hambre o subnutrición (que se encuentra por debajo del mínimo de consumo de energía alimentaria) descendió rápidamente en los años 90, pero desaceleró el ritmo en la década siguiente. A pesar del revés que representó la crisis de 2003, la meta se cumplió en 2008, pero el progreso parece haberse estancado. Aunque loable, este logro aun deja al país por encima del promedio de prevalencia del hambre en América Latina y el Caribe (aproximadamente 10 % en 2012, de acuerdo con la ONU).
El MEPyD hace la salvedad que debido a la falta de mediciones confiables de este indicador, los datos provienen de modelos estadísticos y deben ser interpretados con precaución. Pero la reducción de la subnutrición podría indicar que la ampliación marcada de los programas de asistencia social que se registró en la década de 2000 ha tenido efectos positivos. Hacen falta evaluaciones rigurosas para los resultados y el impacto de estos programas.
Por el lado de la desnutrición encontramos que la meta se logró en el año 2000. Como muestra el gráfico no. 9, La desnutrición global (medida por el bajo peso para menores de cinco años), logró colocarse debajo de la meta pero no se llegó a erradicar. El progreso se ha visto estancado, pero la prevalencia de desnutrición global en 2007 se encontraba en 3.1 %, o 40 % menor que la meta para 2015. De continuar la tendencia, podría erradicarse este tipo de desnutrición en 2015.
Aunque se ha cumplido formalmente la meta 1C, es necesario considerar la situación de un indicador complementario: la desnutrición crónica. Esta se define como la baja talla para la edad en menores de 5 años, y se considera de carácter irreversible. Como puede apreciarse en el gráfico no. 10, el progreso fue rápido hasta el año 2000, en que la tendencia se revierte.
En adición, existen importantes diferencias entre las zonas urbanas y rurales en cuanto a desnutrición. Para 2007 la prevalencia de desnutrición global era 2.9 % en las zonas urbanas y 3.5 % en las rurales, con mayor incidencia entre las niñas. En el caso de la desnutrición crónica la diferencia es mayor, con una prevalencia de 8.4 % en las zonas urbanas y 12.5 %, y más común entre los niños.
De acuerdo la CEPAL (2007), “el hambre y la desnutrición conviven en un contexto de inseguridad alimentaria vinculado, por un lado, a problemas de oferta y capacidad para cubrir la demanda interna por la baja productividad y tecnificación del sector agrícola, así como por el impacto de los fenómenos naturales”. Los problemas de oferta y producción se vinculan a la falta de oportunidades de empleo (especialmente en los campos) que dificulta la adquisición de alimentos para los más necesitados.
Conclusión
El país cumplirá parcialmente el Objetivo No. 1 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Aunque se han logrado importantes avances, sobre todo en lo concerniente al hambre (Meta 1c), no han sido suficientes en materia de pobreza extrema y empleo: se necesitan políticas públicas integrales que produzcan empleos formales y de calidad para los más vulnerables, y el sistema económico sea más equitativo e incluyente, para poder lograr una dramática reducción en la pobreza.
La debilidad del país para cumplir con las tres metas del primer Objetivo yace en la exclusión y la marginación que provoca la estructura económica vigente. Se necesita que los sectores responsables de la economía crezcan y se diversifiquen para así generar empleos dignos y aumentar el nivel de vida de los dominicanos. El PNUD hace énfasis en la importancia del sector agropecuario y el desarrollo rural para lograr mejores resultados. También existen oportunidades para el crecimiento del empleo en el desarrollo de la industria local, de textiles, vestimenta, al igual que la fabricación de artículos para el hogar y de construcción.
Bibliografía
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_______________. (2007). El costo del hambre. Impacto económico y social de la desnutrición. Santiago de Chile: CEPAL.
Comisión Presidencial Objetivos del Milenio. (2004). El desarrollo sostenible y Sistema de Naciones Unidas en la República Dominicana. Santo Domingo: Presidencia de la República.
Guzmán, R. (2007). La informalidad en el mercado laboral urbano de la República Dominicana. Santo Domingo: Secretaria de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo/Banco Central de la República Dominicana/Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.
Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (2012). Estudios y documentos de Base de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, tomo I. Santo Domingo: MEPYD.
_______________. (2010). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de Seguimiento 2010. Santo Domingo: MEPYD.
Oficina Nacional de Planificación. (2005). Invirtiendo en el desarrollo sostenible de la República Dominicana: Evaluación de necesidades para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Santo Domingo: Organización de las Naciones Unidas en República Dominicana.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2005). Informe Nacional de Desarrollo Humano República Dominicana 2005: Hacia una inserción mundial incluyente y renovada. Santo Domingo: PNUD.
Sánchez Betancourt, R. (2006). Hacia un plan de acción para implementar políticas activas de empleo: diagnóstico del mercado laboral dominicano. Santo Domingo: Unidad de Información Social.
Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAAES). (2008). Análisis del desempeño económico y social de la República Dominicana. Enero-junio 2007. Santo Domingo: Secretaria de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo.
Valdés, J. (2005). Situación nutricional dominicana y programas de asistencia alimentaria. Santo Domingo: Unidad de Información Social.
[1]Según la metodología del Banco Mundial, tomada de referencia por la ONU. Sin embargo, para el análisis de tendencia utilizaremos la línea de pobreza nacional en vez del indicador de Menos de US$1 al día de Paridad de Poder Adquisitivo. Como indican los Informes de seguimiento de los ODM (2004, 2010), la línea de US$1 PPA subestima el nivel de pobreza del país.
[2] Inicialmente el indicador era 27 % y la meta 13.5 %, pero fue ajustado a la nueva metodología para la medición de la subnutrición de la FAO, que arrojó el valor de 32.5 % y redefinió la meta.
