La junta central electoral implementará el voto penitenciario en las elecciones del 20 de mayo 2012
Omar Alejandro Pérez
Asistente
(Santo Domingo, 4 de abril de 2012). Las elecciones presidenciales de 2012 tendrán la novedad de permitir a internos penitenciarios preventivos votar por los candidatos de su preferencia. Durante 2011, comisiones conjuntas de la Junta Central Electoral (JCE) y de la Procuraduría General de la República trabajaron en la elaboración de un reglamento que lo hiciera posible. De esta forma, se atendió a los reclamos de algunas instituciones, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).
La inserción de los reclusos en el padrón electoral ha suscitado diversas opiniones, a favor y en contra. No pocos editoriales se han dedicado al tema. La opinión pública registra preguntas como “¿y qué le van a ofrecer los políticos a los presos?”. Pero, más allá de las percepciones, se debe analizar qué representa el voto penitenciario para nuestra democracia representativa y nuestro sistema político electoral.
1. El contexto
En sentido general y en el contexto de las democracias modernas, el sufragio penitenciario no crea un derecho a las personas privadas de su libertad, sino que crea las posibilidades para que estas personas puedan ejercer un derecho del que son titulares.
La afirmación anterior puede ser cierta en menor o mayor medida, de acuerdo a cada legislación, en uno y otro momento. No obstante, ubica en la perspectiva adecuada para comprender el criterio utilizado por la Junta Central Electoral y la Procuraduría al hacer realidad el voto penitenciario en el país1.
En la legislación penal dominicana, de origen francés, se crea la pena de “degradación cívica”, sanción que, entre otros efectos, conlleva la suspensión del derecho a elegir y ser elegido. A la vez, el Derecho Constitucional Dominicano recoge el concepto de pérdida y suspensión de los derechos políticos. Ambas figuras constituyen el principal fundamento jurídico y entrañan las condiciones en que es legítimo el impedimento al voto de los reclusos.
Recientemente, en Europa, Estados Unidos Canadá, Australia y en países de Latinoamérica se ha debatido el tema del voto de los reclusos, aunque se observan diferencias en la política electoral de esos países. En los Estados unitarios, donde hay un único nivel del poder legislativo, como la mayoría de los países latinoamericanos y europeos, la respuesta dada al problema tiene un carácter nacional. En los Estados federales, donde existen leyes nacionales, pero también estatales, se verifican diferencias entre las demarcaciones que los componen.
En Canadá la prohibición al voto en los centros penitenciarios originó un fuerte debate legal durante los años 90. Durante el tiempo que duró el desacuerdo, las cortes de las provincias canadienses manejaron de manera particular la limitación al voto. En 2002, la Suprema Corte de Canadá declaró inconstitucional la limitación al voto de los reclusos, habilitándolos para votar en las diez provincias de los tres territorios canadienses.
En Estados Unidos, por el contrario, no hay todavía pronunciamiento de la Corte Suprema, de forma que, como se evidencia, existen diferencias importantes entre los Estados:2 mientras algunos permiten el voto de todos los reclusos, otros suspenden el derecho al voto mientras dure la condena. En algunos Estados la limitación continua incluso después de haber sido la persona puesta en libertad. En Florida y Iowa, una persona puede perder el derecho al voto de por vida tras la comisión de un crimen (NAACP Legal Defense and Educational Fund, Inc., 2011).
En Inglaterra, el actual primer ministro David Cameron ha librado una dura batalla en contra del voto de los reclusos, desde que asumió el mandato en 2010. En 2004, la prohibición del voto a los convictos fue considerada contraria a la Convención Europea de Derechos Humanos de 1998 por la Corte Europea de Derechos Humanos.
Varios países latinoamericanos han puesto el tema del voto de las personas privadas de su libertad sobre el tapete; muchos han aprobado legislaciones que lo materializan. Es el caso de Argentina, donde en las elecciones presidenciales de 2007 votaron por primera vez personas privadas de su libertad. La experiencia se repitió en las legislativas de 2009 y en las presidenciales de 2011. En Panamá se permitió el voto de los reclusos durante las elecciones del 3 de octubre de 2009. Este caso resulta de interés, pues la reforma que posibilitó el voto en los penales también estableció la obligación de instalar mesas electorales en los hospitales y centros de cuidado de envejecientes. De forma que, las tres novedades aparecen ligadas entre sí cuando se busca información en la prensa3.
2. Lo que dicen los tratados, la Constitución y las leyes dominicanas
2.1. El pacto de San José
El 22 de noviembre de 1969, en la ciudad de San José, Costa Rica, fue suscrita la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, también conocida como el Pacto de San José. El Pacto entró en vigencia en 1978. Ese mismo año fue ratificado por el Congreso de la República Dominicana.
El artículo 23 de la Convención, “Derechos políticos”, establece que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de votar en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal. Asimismo, indica que “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
En República Dominicana, acorde con el numeral 3 del artículo 74 de la Constitución, “los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado […], tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado”.
2.2. La Constitución y las leyes dominicanas
El Reglamento para la Implementación del Voto en Recintos Penitenciarios (JCE, 2011) define el voto penitenciario como “el derecho que tiene toda persona que, al momento de celebrar la jornada electoral, se encuentra privada de su libertad, pero que por su condición penal no ha sido objeto de una suspensión de sus derechos civiles y políticos, y por tanto, conserva intacto el derecho constitucional de elegir” (art.1). En esta definición se encuentran los elementos claves a los que hay que buscar fundamentación jurídica en nuestro Derecho.
Atendiendo a lo anterior y a lo establecido en el Pacto de San José, la tarea se reduce a encontrar en el orden constitucional y legal las situaciones en que un ciudadano pierde sus derechos civiles y políticos.
2.2.1. Derecho al voto y sus excepciones
La Constitución dominicana promulgada en 2010 indica, en su artículo 22, que uno de los derechos de las ciudadanas y ciudadanos es “Elegir y ser elegibles para los cargos que establece la Constitución”. A su vez, consagra en su artículo 208 que “Es un derecho y un deber de ciudadanas y ciudadanos el ejercicio del sufragio para elegir a las autoridades de gobierno y para participar en referendos. El voto es personal, libre, directo y secreto. Nadie puede ser obligado o coaccionado, bajo ningún pretexto, en el ejercicio de su derecho al sufragio ni a revelar su voto”.
Las únicas excepciones, según la Constitución, son los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y quienes hayan perdido los derechos de ciudadanía o se encuentren suspendidos en tales derechos. Por lo que conviene advertir cuándo se pierden y suspenden los derechos ciudadanos.
El artículo 23 de la Constitución señala que la pérdida de los derechos ciudadanos ocurre por condenación irrevocable en los casos de traición, espionaje, conspiración; así como por tomar las armas y por prestar ayuda o participar en atentados o daños deliberados contra los intereses de la República.
Por su parte, la suspensión de estos derechos, establece la Constitución en el artículo 24, acontece por:
1. Condenación irrevocable a pena criminal, hasta el término de la misma.
2. Interdicción judicial legalmente pronunciada, mientras ésta dure.
3. Aceptación en territorio dominicano de cargos o funciones públicas de un gobierno o Estado extranjero sin previa autorización del Poder Ejecutivo.
4. Violación a las condiciones en que la naturalización fue otorgada.
A su vez, el numeral 3 del artículo 69 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a que se presuma su inocencia y a ser tratada como tal, mientras no se haya declarado su culpabilidad por sentencia irrevocable.
2.2.1.1. Condenación irrevocable a pena criminal
La suspensión de los derechos ciudadanos parte, en sentido estricto, de la condena a la pena de degradación cívica, consagrada en nuestro Código Penal. Para un mejor entendimiento, conviene analizar la división tripartita de la infracción acogida en el Sistema Penal Dominicano.
El Código Penal establece que las infracciones que las leyes castigan con penas de policía son contravenciones; las que se castigan con penas correccionales son delitos, y las que se castigan con una pena aflictiva o infamante, son crímenes. Las penas en materia criminal pueden ser infamantes únicamente o aflictivas e infamantes.
Por un lado, entre las penas criminales, está la degradación cívica como la única pena solamente infamante. Por el otro, la reclusión mayor, la detención y la reclusión son penas aflictivas e infamantes. De esta forma, todas las penas en materia criminal conllevan la degradación cívica y acarrean la pérdida o suspensión de los derechos ciudadanos.
La degradación cívica está estipulada en el artículo 32 del Código Penal Dominicano y puede ser pronunciada como pena principal o accesoria. Uno de sus componentes, indicado en el numeral 2 del citado artículo, es la privación del derecho de elegir y ser elegido; y en general, de la de todos los derechos cívicos y políticos.
El numeral 2 del Artículo 32 del Código Penal es el germen de la suspensión de la capacidad de elegir. Sin embargo, la Constitución indica que la condenación debe ser irrevocable. Esto significa que la acusación hecha al interno penitenciario debe haber obtenido la calidad de la cosa irrevocablemente juzgada. Esta calidad se adquiere cuando la sentencia dictada ya no es susceptible de ningún recurso.
En efecto, el artículo 31 de la Ley 55, de Registro Electoral del 17 de noviembre de 1970, había establecido que los procuradores fiscales y los procuradores generales comunicaran a la Junta Central Electoral, tan pronto como fuera, cualquier sentencia condenatoria a pena criminal, para la cancelación de la inscripción correspondiente en el Registro Electoral.
2.2.1.2. Pérdida del derecho al voto por condena correccional
El artículo 42 del Código Penal establece que en ciertas condiciones, y cuando la ley lo prevea, los jueces podrán suspender el derecho al voto y a ser elegidos, a los condenados en materia correccional4. Es el caso de los robos tipificados en el artículo 388 del mismo código, por el cual aquel que ha sido hallado culpable puede perder el derecho al voto por no menos de un año y no más de cinco, contados a partir del cumplimiento de la pena principal. El artículo 389 contempla la privación estipulada en el artículo 42, incluso como pena única, entre dos y cinco años.
Asimismo, el artículo 401 del Código Penal establece que las medidas previstas en el artículo 42 pueden utilizarse como sanción en todos los robos simples, por una duración de entre uno y tres años.
2.2.2. ¿A qué internos penitenciarios debería facilitarse el ejercicio del sufragio?
De lo anteriormente expuesto se puede deducir la extensión de la obligación del Estado de posibilitar el ejercicio del sufragio a personas privadas de su libertad debido a un proceso penal. La Junta Central Electoral no sólo debe habilitar el voto a todos los presos preventivos, sino también a todos aquellos que han sido condenados a la mayoría de las penas correccionales.
Sólo considerando el número de internos preventivos, se hace evidente que, desde el punto de vista del derecho, la mayoría de los presos del país podría ser considerada eventualmente como elector.
Como muestran el Cuadro 1 y el Gráfico 1,el número de internos preventivos se acerca al doble de reclusos condenados. Con todo lo dicho hasta aquí, es evidente que, desde el punto de vista de los derechos políticos, los recintos penitenciarios imposibilitan el voto a más personas con derecho a él, que sin derecho al mismo.
3. El sistema penitenciario dominicano
El sistema penitenciario dominicano se regido por la Ley no. 224 del 26 de junio de 1984. En términos formales, es un sistema penitenciario progresivo que hace suyos muchos de los preceptos contenidos en Las Reglas mínimas para el tratamiento reclusos5. Sin embargo, la realidad penitenciaria dominicana ha distado mucho de las previsiones formales.
La situación empezó a cambiar a inicios de la primera década del tercer milenio, con la instauración del Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaría (MGP). Éste inició en 2003, con un proyecto piloto en la cárcel San Felipe de Puerto Plata. La Unión Europea auspició la iniciativa, que se puso en marcha a partir del 2004. Los institutos bajo este modelo se denominan Centros de Corrección y Rehabilitación (CCR).
El 30 de Julio de 2003 se dictó el auto que crea la Escuela Nacional Penitenciaria, destacando su naturaleza, misión y principales funciones. Este avance, junto a la Resolución No. 3082 de la Procuraduría General de la República, del 17 de marzo de 2004, Reglamento General de la Escuela Nacional Penitenciaria, marcan el inicio de una verdadera revolución del sistema penitenciario dominicano. A partir de entonces, se han firmado a cuerdos con universidades y con el Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP); como también con instituciones como el Ministerio de Agricultora, entre muchas otras. Estos acuerdos se orientan a brindar oportunidades de capacitación a los internos, que aumenten la probabilidad de su reinserción social una vez cumplida su condena.
Pero la revolución está aún muy distante de alcanzar la meta. En la actualidad, de los 36 recintos penitenciarios existentes en el país, sólo 14 corresponden al Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria, el 39%. Al iniciar febrero de 2012, solo el 20.4% de los reclusos se encontraba bajo el Nuevo Modelo, esto es, solo 4,516, de los 22,098 reclusos del país.
El Cuadro 2 muestra en qué proporción el sistema penitenciario dominicano está regido por el Nuevo Modelo. Precisa, además, la cantidad y porcentaje de reclusos condenados y preventivos en los CCR. En el Gráfico 2, a su vez, se puede apreciar nuevamente la prevalencia del modelo tradicional frente el Nuevo Modelo.
La mayor disparidad entre la cantidad de reclusos en el viejo modelo y el nuevo se encuentra en las regiones Central I y Central II. En esas regiones están ubicadas los dos recintos penitenciarios más poblados del país: La Victoria y Najayo Modelo. La Región Este, en cambio, aparece como la menos dispar.
4. Voto penitenciario en las elecciones 2012
Para las elecciones presidenciales del año 2012, el voto penitenciario posibilitará el ejercicio del sufragio a las personas privadas de su libertad de manera preventiva. Es decir, a aquellos reclusos cuyos casos aún no han recibido sentencia condenatoria. La implementación constituye un avance respecto a las elecciones anteriores, a pesar de que todavía muchos otros dominicanos en los centros penitenciarios que ostentan sus derechos políticos no tendrán la oportunidad de votar.
En esta primera ocasión, el voto estará limitado, además, a los Centros de Corrección y Rehabilitación (CCR) y a algunas cárceles públicas (JCE, 2012).
4.1 Recintos penitenciarios y Colegios Electorales Penitenciarios
Los recintos electorales penitenciarios son las instalaciones del sistema penitenciario en las cuales funcionarán colegios electorales para que los internos que hayan sido empadronados ejerzan su derecho al sufragio (JCE, 2011).
La Ley Electoral vigente, en su artículo 34, modificado por la Ley 02-03, define a los colegios electorales como “las mesas electorales creadas por la Junta Central Electoral bajo las condiciones que se establezcan, en torno a las cuales se reunirán las asambleas electorales debidamente convocadas, a fin de que los ciudadanos puedan ejercer el sufragio, previa identificación del votante”.
Los colegios electorales penitenciarios son aquellos que se crean en los recintos carcelarios, en los cuales estarán inscritos los ciudadanos y ciudadanas que fueron empadronados en los centros penitenciarios y seleccionados para el ejercicio del sufragio. Estarán identificados con una codificación especial y corresponderán a la demarcación electoral de la Junta Electoral del municipio donde se encuentre dicho recinto.
4.2 El Padrón Electoral Penitenciario
El Padrón Electoral Penitenciario es el mecanismo que permitirá a los reclusos preventivos, dotados de cédula de identidad y electoral, formar parte del Registro Electoral de manera especial y ejercer el sufragio. Tiene carácter provisional y, una vez pasado el proceso electoral, los reclusos vuelven a pertenecer al colegio electoral indicado en su cédula (art. 8, párrafo III).
Cuando el interno es inscrito en el Padrón Electoral Penitenciario, queda excluido temporalmente del Padrón Electoral o lista de electores en que se encuentra registrado.
Como muestra el Cuadro 4, el empadronamiento de internos penitenciarios quedó muy por debajo de las expectativas. El número total de inscritos en el Padrón Electoral Penitenciario sólo equivale al 6% de los 14 mil 211 reclusos preventivos existentes al comenzar febrero de 2012, como muestra el Cuadro 5. Sin embargo, si se considera sólo a los CCR, la cifra mejora, pues los 839 empadronados es el 35% de los preventivos de esos recintos penitenciarios.
En ese orden, en el ánimo de hacer cumplir los preceptos constitucionales una cantidad muy superior de internos penitenciarios preventivos, deberá incluirse en próximas elecciones. También deberán ir creándose los mecanismos para incluir aquellos condenados con sentencias irrevocables, pero cuya pena no conlleve la pérdida o suspensión de los derechos políticos.
5. Observaciones finales
Podría afirmarse que, en el sentido más general, la función del Estado es crear las condiciones para que los ciudadanos puedan ejercer los derechos de los cuales son titulares; que las políticas públicas son la línea de acción que pone en marcha las previsiones legales y que el Estado de derecho se verifica cuando lo primero y lo segundo se cumple.
En ese orden, la implementación del voto penitenciario en la República Dominicana se enmarca en el cumplimiento de las funciones del Estado, en la coherencia de las políticas públicas y el fortalecimiento del Estado de derecho.
Como se observó a lo largo del texto, el voto penitenciario reduce la brecha entre lo que las leyes prevén y lo que la realidad permite. Los 918 registrados en el Padrón Electoral Penitenciario de 2012 constituyen un comienzo modesto, pero sin duda un punto de partida para futuras experiencias. Como todas las conquistas anteriores en torno a la universalización del voto, esta debe ser apoyada.
En las elecciones presidenciales de 2012, cada colegio electoral penitenciariocorresponderá a la demarcación electoral de la Junta Electoral del municipio donde se encuentre el recinto penitenciario. Dado que las candidaturas son nacionales, el tema de la demarcación no envuelve mayores rigores.
En lo adelante, la Junta Central Electoral deberá determinar la subordinación de los colegios electorales penitenciarios. Debe decidir si los votos se contarán en la demarcación donde están ubicados los recintos o a los colegios electores que indica la cédula de los reclusos, según su último domicilio. Por ejemplo, la Cárcel de la Victoria tiene más de 3 mil reclusos preventivos. Esos votos podrían pesar de manera significativa en unas elecciones municipales. Ante esa dificultad, el voto postal o el voto electrónico podrían ser soluciones, cuya viabilidad debiera ser estudiada.
REFERENCIAS
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Passarello, H. y Parera, L. (2007). Argentina, el voto y los presos. The Electoral Knowledge Network. Recuperado desde http://aceproject.org/regions-en/countries-and-territories/AR/case-studies/copy_of_argentina-el-voto-y-los-presos
Porter, A. (2010). Prisoners to get the vote for the first time. The Telegrahp. Recuperado desde http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/law-and-order/8103580/Prisoners-to-get-the-vote-for-the-first-time.html
NOTAS
[1]La revisión de artículos periodísticos de diversos países sugiere que, mientras en algunos casos el tema del sufragio penitenciario se orienta principalmente a discutir las limitaciones materiales que tengan los reclusos para ejercer el voto o las facilidades que deban proveérseles, en otros constituye o ha constituido un verdadero debate de fondo sobre el derecho al voto. Éste es el caso de Canadá e Inglaterra.
[2]La limitación al voto de los ex convictos en el Estado de la Florida suscitó gran controversia en las elecciones estadounidense del año 2000, en las que fueron excluidos muchos votantes del registro electoral, debido a antecedentes penales. La mayoría de éstos eran afroamericanos y latinos. El hecho fue considerado como favorable al Partido Republicano.
[3]Esto hace que el acento se oriente a la posibilidad de ejercer el derecho al sufragio, más que a una discusión sobre la titularidad del derecho.
[4]El artículo 42 del Código Penal señala: “Los tribunales que conozcan de los negocios en materia correccional podrán, en ciertos casos, privar al condenado de una parte o de la totalidad del ejercicio de sus derechos cívicos, civiles y de familia siguientes: 1. Del de votación y elección; 2. Del de elegibilidad; 3. Del de ser jurado o nombrado para ejercer otras funciones públicas, o para los empleos de la administración; 4. Del de porte de armas; 5. Del de votación o sufragio en las deliberaciones de familia; 6. Del de ser tutor o curador de otras personas que no sean sus propios hijos, y con el asentimiento de la familia; 7. Del de ser experto o servir de testigo en los actos públicos”.
[5]Estas constituyen un conjunto de preceptos que sirven como modelo internacional para la organización de los sistemas penitenciarios nacionales. Fueron adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones del 31 de julio de 1957 y del 13 de mayo de 1977.
