En 2011, quince agrupaciones políticas solicitaron reconocimiento ante la Junta Central Electoral (JCE), con la intención de participar en las elecciones de 2012. Ninguna tuvo éxito.
Omar Alejandro Pérez
Asistente
Santo Domingo, 4 de abril de 2012
Introducción
¿Por qué la Autoridad Electoral rechazó el 100% de las solicitudes que le fueron formuladas? Para responder esta pregunta, el presente estudio identifica los criterios que la JCE utilizó para fundamentar sus decisiones, al tiempo que indaga el grado en que las organizaciones solicitantes incumplieron los requerimientos de ley, según el fallo del organismo electoral. Una vez hecho lo anterior, el estudio pone énfasis en los requisitos que presentan mayor dificulta a los partidos políticos en la República Dominicana para lograr el reconocimiento.
1. Punto de partida: la ley como criterio principal
La literatura especializada ha abordado el tema del valor que representa para la democracia, la pluralidad y diversidad de partidos en los sistemas de partidos modernos. Sin embargo, se han reconocido también sus riesgos.
En República Dominicana, el número de partidos políticos ha aumentado los últimos años. Ni la Constitución ni las leyes ponen tope a la cantidad de organizaciones políticas que puedan existir, siempre y cuando estas cumplan con una serie de requisitos.
Las regulaciones legales constituyen el punto de partida para analizar la apertura del mercado electoral en las elecciones 2012, en lo referente al reconocimiento de nuevas organizaciones políticas. De ahí que este trabajo empiece por exponer el aspecto jurídico del asunto y lo asuma como principal criterio para el análisis del rechazo al reconocimiento de nuevos partidos.
1.1. Ley electoral y condiciones para el reconocimiento de nuevos partidos
Las condiciones para el reconocimiento de un partido político en República Dominicana están contenidas en los artículos 41 y siguientes de la Ley electoral, la Ley 275-97. Las más importantes tienen que ver con aspectos cuantitativos y conllevan grandes esfuerzos y recursos. En esta categoría figuran:
a) Directivos provisionales.
b) Locales abiertos funcionando.
c) Cantidad relativa de afiliados.
La Ley electoral vigente exige una declaración de los organizadores del partido, en la cual se haga constar que tiene organismos de dirección provisionales operando y locales abiertos funcionando en, por lo menos, cada municipio cabecera de las provincias del país y el Distrito Nacional. Estos locales, a la vez, deben estar ubicados en las zonas urbanas. Como elemento de verificación, la citada declaración “deberá acompañarse de una relación de dichos organismos de dirección, con indicación de los nombres, direcciones, profesión, número de Cédula de Identidad y Electoral, residencia y cargo de cada uno de los directores, así como las direcciones de los locales”.
La citada legislación establece la cantidad de afiliados que debe tener un partido para ser reconocido por la JCE. La disposición exige que los organizadores presenten una declaración jurada en la que certifiquen que el partido cuenta con un número de afiliados no menor al dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos en las últimas elecciones generales ordinarias presidenciales. Además, esa declaración debe hacerse acompañar de una lista con los nombres, números de Cédula de Identidad y Electoral y direcciones de aquellos que respaldan la solicitud, con no menos del uno por ciento (1%) de los votantes de cada provincia en las últimas elecciones generales ordinarias presidenciales. Dichas informaciones -precisa la disposición- deben presentarse en medios informáticos compatibles con los de la JCE.
La forma de verificación del cumplimiento o no de las condiciones impuestas por la Ley electoral vigente para el reconocimiento de los partidos políticos fue definida por la JCE en su Resolución 19-2011 del 5 de noviembre de 2011.
Tomando en cuenta la cantidad de votos válidos en las últimas elecciones ordinarias presidenciales, el 2% equivale a más de 80 mil afiliados. Resulta incosteable y poco práctico verificar el universo de los afiliados. Ante esa situación, el Departamento de Estadística de la JCE realiza la verificación por muestreo.
El artículo 8, literal c) de la Resolución 19-2011 establece que “de la muestra a ser comprobada deben ser contactados más del cincuenta (50%) por ciento de los que hayan sido sometidos como afiliados del partido, de cuyo porcentaje se debe confirmar afirmativamente más del cincuenta por ciento (50%) de los afiliados, sin cuyo requisito quedaría descartado el partido".
1.2 Ley electoral vigente, la más benévola
La promulgación de la Ley 275-97 atenuó los requerimientos de carácter cuantitativo para el reconocimiento de los partidos. El Cuadro 1 muestra cómo cambiaron a través del tiempo.
En cuanto a las directivas y locales funcionando, la actual exigencia es de presencia obligatoria en una cantidad menor de municipios que la cantidad que representaría la Ley 5884, modificada, a ese respecto, por la Ley 12-92.
A la vez, la atenuación del requisito de cantidad de afiliados se evidencia no sólo en cuanto al porcentaje en que se expresa, sino también al total al que éste es relativo. Mientras anteriormente el porcentaje se refirió al número de concurrentes a las elecciones anteriores, y luego al número de inscritos en el Registro Electoral, la Ley electoral vigente toma en cuenta el número de votos válidos en el proceso anterior. Esa suma, por necesidad, siempre será menor a las dos anteriores.
2. Partidos solicitantes y rechazados en 2012
El rechazo a las agrupaciones políticas solicitantes fue pronunciado a través de la resolución 01-2012. Esta detalla al menos 12 causas por las que la JCE denegó el reconocimiento a las agrupaciones políticas que pedían su reconocimiento. Por una parte, nueve de esos requisitos deben ser suministrados por los partidos a la Junta, para su verificación o cruce con sus datos. En lo adelante, serán denominados requisitos de la primera etapa de verificación. Por la otra, tres son requisitos materiales comprobados por la JCE mediante trabajo de campo. Éstos serán denominados requisitos de la segunda etapa de verificación.1
El 2012 parece constituir el año en que la JCE ha utilizado con mayor rigor los mecanismos para verificar el fiel cumplimiento de la ley por parte de los partidos. El nivel de detalle y explicación sin precedentes de la Resolución 01-2012 permite observar lo anterior claramente.
De esa forma se mantuvo el número de partidos y movimientos en 27 (26 partidos y un movimiento), y no pasó a ser 42, como pudo haber sucedido, de haberse otorgado reconocimiento a todas las agrupaciones solicitantes.
Éstas fueron las 15 agrupaciones que solicitaron reconocimiento:
1. Partido Socialista Cristiano (PSC)
2. Partido Verde de la Unidad Democrática (PVUD)
3. Partido de Salvación Nacional (PSN)
4. Partido Nueva Generación (PNG)
5. Partido V República
6. Movimiento Patria Para Todos (MPT)
7. Partido de Conciliación Nacional (PCN)
8. Partido Popular Progresista (PPP)
9. Partido Nacionalista Dominicano (PPP)
10. Partido Fuerza Viva en Desarrollo (PFVD)
11. Partido Renacentista (PR)
12. Partido Futuro Dominicano (PFD)
13. Partido Alianza Nacional (PAN)
14. Fuerza en el Exterior (FDE)
15. Movimiento Misioneros Dominicanos
De las 15 organizaciones mencionadas, no serán incluidas en el análisis cuantitativo la Fuerza Dominicana en el Exterior (FDE) y el Movimiento Misioneros Dominicanos. En el primer caso, su solicitud fue rechazada debido a que “su accionar se encuentra únicamente en el exterior y por lo tanto, su funcionamiento no está reglamentadopor la Constitución ni la Ley electoral vigente”. En el segundo caso, dicho movimiento no presentó ninguno de los requisitos en tiempo hábil.
2.1 Incumplimiento de los requisitos de la primera etapa
De las 13 organizaciones incluidas en esta parte del análisis, siete cumplieron con los primeros nueve requisitos y seis no.
El Cuadro 1 y el Gráfico 1 muestran los requisitos y la cantidad de partidos que no logró llenarlos. Los requisitos más incumplidos, con un total de 4 partidos que no lo llenaron, son los siguientes:
- R1. Nóminas de dirección.
- R3. Declaración jurada por la que el partido declara que tiene la cantidad de afiliados que exige la ley.
- R4. Declaración sobrelos órganos de dirección y locales abiertos.
- R6. Presentación delpresupuesto de ingresos y gastos hasta las próximas elecciones generales.
Por otra parte, sólo un partido, el PFVD, no completó cabalmente los requisitos relativos al emblema y bandera del partido.
Otra manera de analizar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento es desde el punto de vista de los partidos. En ese sentido, el Cuadro 2 muestra la cantidad de requisitos de la primera etapa de verificación no cumplidos cabalmente por los partidos.
Como se muestra, el Partido Nacionalista Dominicano (PND) fue la entidad que incumplió la mayor cantidad de requisitos de la primera etapa de verificación, con un total de siete. A su vez, el Partido Popular Progresista (PPP), de entre estos seis partidos, fue el que más requisitos llenó, faltándole apenas dos.
En el caso del PPP, éste pasó a la segunda etapa de verificación, ya que como fue señalado en la nota del Cuadro 2, la Dirección de Partidos Políticos consideró subsanable sus incumplimientos.
2.2. Incumplimiento de requisitos de la segunda etapa
Tras analizar los seis partidos que incumplieron algún requisito documental, ahora se pasa a revisar cómo les fue a los partidos en los requisitos de la segunda etapa de verificación. Los partidos que pasaron a esta etapa fueron:
1. Partido de Salvación Nacional (PSN)
2. Partido Social Cristiano (PSC)
3. Partido Nueva Generación (PNG)
4. Partido V República
5. Movimiento Patria Para Tod@s (MTD),
6. Partido Verde de la Unidad Democrática (PVUD)
7. Partido de Conciliación Nacional (PCN)
8. Partido Popular Cristiano (PPP)
El Cuadro 3 muestra que el requisito de mayor incumplimiento fue el de la cantidad de afiliados. Acorde con el sistema de muestreo del Departamento de Estadística, a ningún partido pudo verificársele que contara con la cantidad de afiliados requerida por la ley. Esto revela que ese es el requisito que presenta mayor dificultad, a la vez que pone en duda la veracidad de la declaración jurada hecha por los partidos, afirmando que poseen la cantidad de miembros exigida.
Las agrupaciones solicitantes tuvieron mayor éxito en cumplir los requisitos de directivas provisionales y locales abiertos funcionando. Otras, que no los llenaron en su totalidad, estuvieron muy cerca.
El cuadro 3 permite observar que cuatro de los ocho partidos cumplieron tanto con el requisito de las 32 directivas como con el de los 32 locales. Por su parte, otros, como el Partido V República y el PVUD estuvieron muy cerca. A su vez, llama la atención el caso del PCN, como agrupación rezagada y por mucho, con una directiva y dos locales constatados.
En total, y a pesar de las diferencias en un caso y otro, la Junta constató 215 directivas e igual número de locales. Esto sugiere la existencia de una relación en cuanto al grado de dificultad de llenar ambos requisitos, pero también en cuanto al proceso de formación de las directivas, con la consecución y apertura de un local en el municipio cabecera de cada provincia.
El Departamento de Estadística creó una muestra de alrededor de 950 individuos, en función de la lista de afiliados que indicó cada partido que poseía. El Cuadro 4muestra que a ningún partido le fue constatado el 50% de la muestra. Asimismo, del bajo número de constatados, en ningún caso se alcanzó el 50% de afiliados reales o personas que corroboraron estar afiliadas a ese partido. Esto significa que en todos los casos, las agrupaciones políticas quedaron muy lejos de tener la cantidad de afiliados requerida por ley.3
3. La cantidad de afiliados, prueba casi infranqueable
Desde la promulgación de la Ley Electoral 5884, previo a las elecciones de 1962, la cantidad de afiliados ha sido el requisito de mayor dificultad para los partidos. En esa línea, surge la pregunta: ¿Cómo han hecho los partidos para pasar de una cantidad de ocho, en 1962, a 18 reconocidos en 1990 y a 26 en 2012? La respuesta podría venir dada por la flexibilidad con que la JCE ha observado el requisito de Ley o las debilidades a la hora de confirmar la veracidad de las informaciones presentadas por los partidos.
En consecuencia, mensurar el grado en que los partidos han fallado o triunfado de manera verosímil en llenar el requisito de la cantidad de afiliados presenta gran dificultad. Son pocas las resoluciones de reconocimiento o rechazo de partidos políticos que presentan siquiera parte de los elementos de especificación contenidos en la Resolución 01-2012. En ese sentido, otras formas de estimación del número de afiliados (no concluyentes) resultan de utilidad.
Una forma de tener una idea de la cantidad de adeptos a los partidos es observar los votos obtenidos. En ese sentido, la cantidad de afiliados exigida a los partidos para ser reconocidos, legislación tras legislación, ha sido análoga a la cantidad de votos que estos deben obtener en una elección ordinaria para mantener su reconocimiento. Intuitivamente, podría esperarse que los partidos de primera participación electoral tengan resultados que guarden cierta relación con el mínimo exigido por la Ley para su reconocimiento4. Sin embargo, nuestra historia electoral registra numerosos casos en que, por el contrario, un partido se extinguió inmediatamente, luego de su reconocimiento. Es el caso, por ejemplo, de uno de los dos mayoritarios actuales, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD), el cual se extinguió luego de su primera participación electoral (1978) por la Resolución de la Junta Central Electoral No. 8-795.
En términos generales, ningún partido no tradicional o no mayoritario alcanza el porcentaje requerido en cada momento electoral. Las únicas excepciones, a partir de 1978, las constituyen el Bloque Institucional Socialdemócrata (BIS), en 2004, que alcanzó un 2.72% de los votos válidos y la Alianza por la Democracia (APD), con un 2.34%, también en 2004. A su vez, el Partido Revolucionario Independiente (PRI) obtuvo 7% de los votos válidos en 1990, y el Partido Liberal de la República Dominicana “La Estructura” (PLRD) obtuvo 5.33% en 1986. No obstante, debido a las modificaciones introducidas por la Ley 600, durante las seis elecciones desde 1978 a 1996, la exigencia fue del 5%, no de los válidos, sino de los inscritos, por lo que ninguno de estos dos últimos partidos llenó el requisito.
Aún más. Si se toman en cuenta sólo los partidos (diferentes al PRD, PRSC o PLD) que han alcanzado el porcentaje requerido por la ley sin necesidad de apoyar al candidato de un partido mayoritario, desde 1978, las dos observaciones se reducen a ninguna, dado que en 2004, la APD y el BIS fueron parte del denominado Bloque Progresista, que apoyó al candidato del PLD.
El fracaso de la mayoría de los partidos en alcanzar la cantidad de votos mínima exigida por la Ley en los distintos certámenes electorales, señala que es muy dudoso que los partidos hayan llenado, en los hechos, el requisito de cantidad de miembros para su reconocimiento. A la vez, ha sido la misma Junta que ha desdicho del requisito de cantidad de afiliados. Puede tomarse como ejemplo la resolución 1-90, de 1990, la cual respondió a la solicitud de reconocimiento de diversos partidos, entre ellos el Bloque Institucional Social Demócrata (BIS), el Bloque Socialista (BS), el Partido Demócrata Institucional y el Partido Revolucionario Independiente (PRI). Éstos y algunos más fueron reconocidos, mientras que otros fueron rechazados. Lo notorio de esta resolución es que la misma JCE duda de la fiabilidad de los métodos utilizados por ella. La resolución, en sus considerandos, indica:
[...] la Junta Central Electoral desde hace más de 20 años ha interpretado ese texto [el artículo 65 de la Ley Electoral 5884, en lo referente a la cantidad de afiliados exigida] en múltiples casos de reconocimiento de Partidos Políticos, estableciendo un uso aún no reglamentado formalmente, según el cual realiza, con el auxilio de sus inspectores, el examen en las residencias o en los lugares, de una nómina de adeptos que se exige depositen los solicitantes a base de un determinado porcentaje de ellos o muestreo, para determinar si los datos contenidos en la aludida lista son reales; POR CUANTO: este procedimiento adolece de múltiples defectos y no ofrece garantía cierta de que esos presuntos adeptos existen en el número y de acuerdo con otros datos señalados, provistos de la documentación reconocida, por lo cual dicho procedimiento se muestra cada vez menos confiable o por lo menos no muy influyente en la decisión que se adopte.
A través de la Resolución 1-90 el Organismo Electoral confesaba que el número de afiliados, con el devenir de la aplicación de ese artículo y la forma de verificación del requisito, era “por lo menos no muy influyente en la decisión” que se adoptaría respecto al reconocimiento de los partidos. De ahí podría explicarse cómo partidos con una muy pobre capacidad de fragmentación del voto consiguieron ser reconocidos.
Contrariamente a lo anterior, la resolución 19-2011 obliga a las dependencias de la JCE a verificar minuciosamente los requisitos cuantitativos, entre ellos, el de la cantidad de afiliados. Anteriormente a la entrada en vigencia del nuevo procedimiento para el procedimiento establecido para el reconocimiento de nuevos partidos, la Resolución 04-2011 otorgó reconocimiento al Partido Alianza País (AL-País) que había solicitado su reconocimiento en 2010. Este fue el último partido reconocido; los solicitantes en 2011 no corrieron la misma suerte, fuere por la metodología establecida en nuevo procedimiento, fuere por una decisión institucional de aplicar más decididamente los preceptos legales y las herramientas de verificación.
4. Observaciones finales
La Resolución 19-2011, de la Junta Central Electoral, estableció el nuevo procedimiento para reconocer nuevos partidos políticos en República Dominicana. Difiera mucho o no este procedimiento de los que le precedieron, su aplicación resultó en la no aprobación, como se expresó ya, del 100% de las solicitudes de aceptación de nuevos partidos hechas en 2011.
A la vez, el fallo de la Junta, a través de la Resolución 01-2012, es destacable por el grado de especificación y detalle con que explica los mecanismos empleados para verificación de los datos sometidos por los partidos. De esa forma, contribuye enormemente a la transparencia de ese proceso. Y, en ese orden, hacer el proceso más transparente no sólo es beneficioso para la fiscalización de la sociedad civil y el ciudadano en general, sino también que contribuye al mejor cumplimiento de las normas y a la formulación de planes de acción por parte de las organizaciones que aspiren a ser reconocidas.
En cuanto a los partidos, debemos destacar que muchos de ellos fallaron en cumplir los requisitos documentales. Más de la mitad sólo falló en los requisitos de carácter cuantitativo y entre éstos, hubo algunos que sólo lo hicieron de manera parcial. Es el caso de Partido Popular Progresista (PPP), Movimiento Patria para Tod@s (MTD), Partido de Salvación Nacional (PSN) y el Partido Socialista Cristiano (PSC). Estas cuatro organizaciones sólo fracasaron en la cantidad de afiliados requerida que le pudo ser verificada, requisito que ningún partido llenó a cabalidad en 2012 y que, en opinión del autor, es muy poco verosímil que alguna organización solicitante de reconocimiento lo haya hecho adecuadamente en nuestra historia electoral reciente.
En otro orden, es interesante el caso de la Fuerza Dominicana en el Exterior (FDE), rechazada por no haber regulación previa para el reconocimiento de una organización cuyo rango de acción se encuentre únicamente en el exterior. El caso introduce nueva problemática y, dada la importancia que toma cada vez más el voto en el exterior, el mismo merece ser atendido.
Con el rechazo a quince partidos en 2012, se llega a las elecciones de este año con la misma cantidad de partidos que participó en las congresuales y municipales de 2010. La única diferencia es que el Partido Verde de la Unidad Democrática (PVUD), por haberse extinto tras ese último proceso, no participa y le sustituye el Partido Alianza País (Al-País), reconocido en 2011.
Por último, cabe resaltar el caso de Al-País. Este partido no sólo es la única organización de nuevo reconocimiento que participa en las elecciones de 2012, sino que, además, enfrenta el gran reto de evitar la extinción. Su reconocimiento en unas elecciones presidenciales le impide hacer alianzas con otros partidos, en procura de asegurar al menos una representación municipal o congresual que le blinde y evite la pérdida de su recién obtenido reconocimiento. De tal suerte, que está obligada obtener al menos un 2% de los votos válidos. En ese orden, es el único partido concurrente que afronta el riesgo de extinguirse.
Bibliografía
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Campillo Pérez, J. (1986). Origen y evolución de la Junta Central Electoral. Santo Domingo: Junta Central Electoral.
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República Dominicana. Junta Central Electoral. (2012). Resolución No. 01-2011. Santo Domingo: JCE.
República Dominicana. Junta Central Electoral. (2012). Estadísticas de la conformación del Padrón Electoral Definitivo. Elecciones presidenciales y diputados de ultramar 2012. Santo Domingo: JCE.
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República Dominicana. Junta Central Electoral. (2010). Compilación de la Legislación Electoral de la República Dominicana. Santo Domingo: JCE.
República Dominicana. Junta Central Electoral. (1990). Resolución No. 01-90. Santo Domingo: JCE.
República Dominicana. Junta Central Electoral. (1979). Resolución No. 08-79. Santo Domingo: JCE.
Notas
1. La clasificación de la primera etapa de verificación y de la segunda etapa, desde el punto de vista de los requisitos en sí mismos, no constituye una división real y mutuamente excluyente. Esto es, los tres requisitos de la segunda etapa se encuentran incluidos en la primera. La utilidad de clasificación surge desde el punto de vista operacional. Mientras en la primera etapa el organismo electoral se cerciora de que los partidos entreguen las informaciones que permitan analizar si las mismas se ajustan a las condiciones de ley desde una óptica cualitativa, en la segunda etapa se verifica materialmente el cumplimiento de las condiciones desde una óptica cuantitativa, y solamente de los requisitos cuyo cumplimiento debe ser verificable (no necesariamente falseables) cuantitativamente.
2. Una muestra de similar número de individuos es hecha por las firmas encuestadoras en torno a la intención del voto. En ese caso, el universo es de más de 6 millones de votantes y la mayoría tiene muy buenos resultados. Claro está que en materia de muestreo, lo importante es la representatividad de la muestra; sin embargo, el bajísimo número de constatados y el hecho de que entre éstos, la mayoría no pertenezca al partido que le atribuye afiliación, deja poco lugar a una discusión sobre si este factor pudo perjudicar a un partido o no en el caso de las ocho organizaciones sometidas al escrutinio del organismo electoral.
3. No se afirma aquí que el número de afiliados reales a un partido equivale a número mínimo de votos que ese partido puede tener. Variables como la abstención, el fenómeno del denominado voto útil, la infidelidad de los partidarios, entre otras, rompen con dicha relación. Sin embargo, aunque no exista una relación directa, la cantidad de militantes y el tamaño de la estructura organizacional del partido (la cantidad de gente que trabaja para que ese partido tenga éxito) son innegablemente elementos determinantes.
4. Ese mismo año se extinguieron, además, el Partido Quisqueyano Demócrata (PQD), Movimiento de Conciliación Nacional (MCN), Movimiento de Integración Democrática (MIDA), Movimiento de Salvación Nacional (MSN), Partido Comunista Dominicano (PCD), Partido Demócrata Popular (PDP) y el Partido Revolucionario Social Cristiano (PRSC). Es decir, ocho de 12 partidos que concurrieron con recuadro individual resultaron extintos.
