Una perspectiva comparada para el debate dominicano, la regulación a los partidos políticos es tema de debate desde hace más de una década en República Dominicana.

Omar Alejandro Pérez
Coordinador Unidad de Partidos Políticos

(Santo Domingo, 11 de marzo de 2014). Muchos sectores de la opinión pública claman porque la pieza sea discutida en los hemiciclos del Congreso durante la primera legislatura ordinaria de 2014, iniciada el 27 de febrero pasado, mientras que otros sectores siguen cuestionando la deseabilidad o efectividad de la eventual sanción de la pieza.

Mientras se desarrolla el debate, conviene indagar las tendencias de otros países, pues como afirma Nohlen (2012), parafraseando a Lichtenberg (en Röpke, 1946), “quien solo conoce su propio país, no lo conoce”. En ese sentido, este trabajo analiza el aumento de la regulación a los partidos políticos en el tiempo y el espacio tras observar 46 democracias liberales: 18 de los 20 países de Iberoamérica (no se incluyen Cuba y Puerto Rico) y las 28 naciones que actualmente son miembros de la Unión Europea.

1. Consideraciones iniciales

Existen dos posiciones antagónicas respecto al grado en que los partidos deben ser regulados. Por un lado, la que sostiene que su regulación debe limitarse entrictamente a lo necesario; por el otro, la que plantea que los partidos deben ser regulados al detalle como garantía eficaz del buen funcionamiento democrático (Zovatto, 2006).

En esa línea, un marco legal predominantemente minimalista dará prioridad a la autonomía o autoderminación del partido y dejará que cada uno determine su funcionamiento a traves de sus estatutos. Por el contrario, uno maximalista, probablemente dará prioridad a garantizar la democracia interna, aunque ello implique imponer mecanismos de forma obligatoria. Un ejemplo es el establecimiento de primarias obligatorias y/o simultanéas, o que sean abiertas o cerradas.

La presencia o no de una ley de partidos no es indicador suficiente ‒como se ejemplifica más adelante‒ para ubicar a la legislación de un país dentro de las categorías de baja o alta regulación. Los puntos que puede abordar una legislación son diversos y también lo son las variables en cada uno de ellos. Habrá leyes de partidos que interferirán muy poco dentro de las organizaciones políticas. De esa forma ambas posturas podrán entenderse no como una dicotomía, sino como un continuo, una escala de baja o alta regulación.

Ahora bien, una legislación sobre agrupaciones políticas es, cuando menos, una señal de que un país se ha planteado seriamente el problema de la regulación jurídica de los partidos políticos y ha agotado el proceso que conlleva la promulagación de una ley. Cuando a esta legislación se le confiere la importancia de una ley especial, separada de la legislación electoral, se constituye en un indicador de que probablemente el país en cuestión se movió en dirección maximalista en relación con el nivel de regulación que exhibía.

Cada país tiene condiciones particulares que determinan cuánta regulación requieren los partidos, pero muchos de ellos comparten lo que Zovatto (2012) ha denominado una paradoja: los partidos registran promedios de credibilidad sumamente bajos por parte de la ciudadanía; sin embargo, es la mayoría de esa misma ciudadanía la que afirma no concebir la democracia sin partidos. “Es decir, que lo que está en crisis en todo caso son estos partidos en un contexto determinado, pero no el concepto de la instutución de partidos” (p. 43).

El gran avance es que el concepto de partido es hoy menos odioso, dado que son entendidos como elementos necesarios de la democracia. Es en esa línea que muchos consideran que para tener una buena democracia son necesarios buenos partidos. Encontrar fórmulas jurídicas que contribuyan a ese fin es aportar a rebasar “la paradoja”. La adopción de leyes de partidos constituye un indicador aproximado de tendencias en el tiempo y en el espacio del grado en que un conjunto de Estados se direcciona a buscar regulaciones apropiadas para los partidos de cada uno de sus sistemas políticos.

2. La regulación a los partidos en las leyes

Cuando no hay legislaciones especiales, la regulación a los partidos aparece integrada a las leyes o códigos electorales, que tienen como prioridad reglamentar lo relativo al sistema electoral y al andamiaje institucional que lo pone en marcha. Muchas veces, como en el caso dominicano, esta regulación se limita a lo esencial.

Janda(2005) presenta tres areas de regulación a la vida político-electoral que se traslapan con la regulación directa a los partidos, pero que se enfocan, en lo esencial, en aspectos diferentes: la normativa electoral, la regulación de las campañas y la regulación al financiamiento político. 

La Figura No. 1 presenta las superposiciones de cada área de regulación, que se caracterizan por su interdependencia; sin embargo, hay puntos distinguibles. Por ejemplo, en las leyes electorales hay previsiones administrativas como la composición de los órganos rectores del sistema, lo cual es totalmente separable de las demas áreas. A la vez, la ley puede establecer previsiones con relación al financiamiento, basadas en la campaña de los candidatos y no de los partidos. Asimismo, los aspectos de democracia interna de los partidos son ‒la mayoría de las veces‒ perfectamente identificables de aquellas del sistema electoral.

La preocupacion de los partidos por la influencia del dinero en la política o bien por cumplir con ciertas funciones presenta la opción de una expansión del marco legal que regule las organizaciones políticas. En muchos casos la respuesta ha sido leyes de partidos y en otros, varias legislaciones complementarias. Argentina, por ejemplo, aparte del Código Electoral, tiene tres leyes especiales: la Ley de Partidos Políticos, la Ley de Primarias Abiertas y la Ley de Financiamiento a los Partidos Políticos. Otros países, como Guatemala y Honduras, han integrado amplias previsones en un solo acto legislativo.

Siguiendo a Richar Katz (en Janda, 2005), se puede establecer que las leyes concernientes a los partidos tienen tres objetivos: a) determinar qué constituye un partido político y las consecuencias de ello -acceso a recursos públicos, acceso a la boleta electoral, etc.-, b) regular las actividades en las que los partidos deben involucrarse y c) asegurar en los partidos formas correctas de organizacion y comportamiento (aspectos de la militancia y de la democracia interna).

El desarrollo de esas tres dimensiones puede llevar a un amplio esquema de regulación. Así, Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012), en su interesante estudio titulado Regulación a los partidos en una pespectiva comparada (Party Law in a Compartive Perspective) utilizan 12 categorías para evaluar el grado en que países europeos regulan a los partidos.

Este trabajo sigue el criterio utilizado por estos autores. De esa forma, se  considerarán leyes de partidos aquellas que hacen una referencia textual a partidos políticos en su título, a excepción de leyes que no se limitan a este aspecto ‒tales como leyes sobre asociación política en sentido más general, leyes electorales o leyes predominante o casi exclusivamente enfocadas al financiamiento a los partidos‒ las cuales no son incluidas en este análisis (Casal-Bértoa, Romée, & Rashkova, 2012). Sin embargo, bajo criterios más amplios, muchas de las leyes excluidas podrían ser consideradas leyes de partidos, incluso muchas de ellas se refieren como tales.

3. Leyes de partidos en 46 democracias

El primer país en adoptar una ley espefica para los partidos políticos, separada de la legislación electoral, fue Venezuela (1964). Sin embargo, contrario a lo que algunos han sugerido, la práctica no es exclusiva de la región latinoamericana: en 1967 Alemania aprobó su ley de partidos y, como señalan Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012), desde entonces ha sido considerada como la principal referencia en lo concerniente a la regulación a los partidos.

Así, el proceso que inicia en América, pero que toma verdadero impulso a partir de que Alemania aprobara su ley de partidos (Parteiengesetz), tiene fases y actualmente continúa siendo un tema de debate. Como muestra la Tabla No. 1, los años 90 concentran casi la mitad de todos los países que adoptaron leyes de partidos, con 13 aprobaciones. En la siguiente década (2000) el ritmo volvió a los niveles observados en décadas anteriores, aprobándose solo tres leyes de partidos. Por su parte, El Salvador es el primer país dentro de los considerados, que aprobó una legislación específica de partidos en la segunda década del siglo XXI. 

La Gráfica No. 1 presenta como las leyes de partidos pasaron de no existir en la decada de 1950, a ser adoptadas en la actualidad por 29 de los 46 países considerados en este análisis, equivalente a 63 %. 

En la actualidad, nueve países iberoamericanos (50 %) tienen leyes de partidos separadas de la ley electoral. Ecuador integró en 2009 la legislación referente a los partidos políticos y la legislación elecotral en el cuerpo legal denominado “Código de la Democracia”, sumandóse al grupo de Honduras y Guatemala que tienen una ley electoral y de partidos políticos en un solo bloque.

Por otro lado, con la Ley Electoral de 1988, Nicaragua derogó la ley de partidos que había prmulgado la Junta de Gobierno en 1983 (Álvarez, 2008). De esa forma se sumó a los centroamericanos Costa Rica, Panamá, República Dominicana y México y al suramericano Paraguay para integrar el grupo de seis países que no tienen una ley referente a los partidos. 

En términos cuantitativos, el caso de los países de la Unión Europea aventaja a los de Iberoamérica. De los 28 países, 17 (61 %) tienen una legislación específica en materia de partidos políticos separada de las legislaciones electorales y de las de financiamiento político.

Pudiera parecer que la ausencia en 11 países de la Unión Europea (39 %) de una ley de partidos bajo los criterios establecidos es un indicador de laissez faire, pero esto no es así. Dentro de la minoría de países de la Unión Europea que no tiene ley de partidos, en nueve existen leyes de financiamiento político. A excepción del caso francés y acorde con las traducciones aportadas por Party Law in Modern Europe(2014), todas ellas incluyen referencias a partidos políticos en sus títulos. Por ejemplo, la ley francesa se titula “Ley sobre transparencia finaciera en la vida política(Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique)” y ha recibido numerosas modificaciones.

Esto quiere decir que bajo criterios más amplios, de los 28 países de la Unión Europea solo podrían exlcuirse dos que no han elaborado leyes específicas concernientes a las actividades de los partidos: Irlanda y el pequeño Estado de Malta.

Ahora bien, como se señaló, dilucidar si los partidos se inclinan a una regulación minimalista o maximalista desborda la cuestión de la existencia de leyes especiales o no, clasificadas de acuerdo con su objetivo escencial y su nomenclatura. La cuestión requiere análisis de contenidos, que es precisamente lo que hacenCasal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012)y Zovatto (2006)en sus respectivos estudios sobre Europa e Iberoamerica.

En el primer caso el enfoque es cuantiativo^[1] y exhibe las grandes diferencias existentes en el grado en que los países europeos han adoptado una ley de partidos. Alemania, por ejemplo, dedica el 37.8 % de su contenido (dentro de los tópicos considerados) a lo que el estudio denomina “partido extraparlamentario” (elección de candidatos, selección de autoridades, registro de miembros, rendición de cuentas a la membresía, etc.). Con 115 menciones en este tema, es la legislación que con más detalle norma al respecto, casi triplicando las 40 citas que hace la ley de partidos española. Por otro lado, la legislación española es la que más atiende el tópico “actividad y comportamiento” (16 citas), mientras la alemana no hace mención alguna (Casal-Bértoa, Romée, & Rashkova, 2012).

De igual manera, el hecho de que El Savador haya adoptado una ley de partidos separada de la ley electoral no signfica que en ese país el Estado tenga mayor intervención reguladora en todos los aspectos que Honduras, con su “Ley Orgánica Electoral y de las Organizaciones Políticas”. Por ejemplo, mientras la ley salvadoreña deja en manos de los estatutos de las organizaciones los mecanismos para la elección de candidatos y de las autoriadades del partido, la hondureña especifica mecanismos obligatorios para todos los partidos. Efectivamente, en Honduras las primarias se celebran con la supervisión del órgano electoral, son simultáneas y el padrón es abierto (toda la ciudadanía apta puede votar independientemente de su militancia partidista). Incluso, en el caso de las autoridades, la legislación hondureña establece la modalidad de movimientos políticos internos para canalizar las aspiraciones.

Al hablar de las grandes variantes en las instituciones jurídicas relativas a los partidos políticos en los sistemas del mundo, conviene traer a colación un cita de Duverger (1970) al referirse al parlamento mayoritario y la concentración de poderes en Inglaterrra, en cuyo esquema la división de poderes le resultaba puramente ilusoria:

Pese a todo, el partido minoritario no tiene que temer las vejaciones o las persecuciones de la mayoría. Sabe que su voz podrá elevarse siempre libre y clara en el seno del Parlamento, que ninguno de sus miembros será jámás perseguido por sus discursos o sus votos. Pero la garantía suprema de esta independencia no se encuentra en las instituciones británicas sino, unicamente, en el sentimiento profundo de libertad que anima al pueblo inglés y que le haría levantarse como un solo bloque contra la violación de los derechos de la minoría (p. 265).

La inclusión de esta cita se justifica en que al hablar de “sentimiento profundo de libertad” Duverger se refería obviamente a la cultura política del pueblo inglés. De esa forma, afirmaba que los valores políticos lograban lo que entonces muchas instituciones no conseguían.

La cuestión de los valores políticos en cada contexto nacional reafirma la idea de que la pregunta sobre cuánta regulación a los partidos necesita un sistema político para su correcto funcionamiento debe responderse en cada democracia de manera particular. No obstante, el estudio comparado brinda numerosas pistas.

A la vez, debe procederse con cautela, tomando en cuenta lo dicho por Janda (2005):

La regulación a los partidos no es solo controversial respecto a los efectos perseguidos; [las leyes de partidos] también conllevan consecuencias no perseguidas, incluso cuando experimentados actores políticos trabajan en forma multipartidista para llegar a dicha regulación (p. 7).

En ese sentido, Zovatto (2012) se pronuncia a favor del gradualismo:

Lo importante es tener claro el sentido de dirección de la reforma y luego, mediante aproximaciones sucesivas, ir avanzado e ese ideal, que es otro aspecto positivo del gradualismo de las reformas, pues las posibles equivocaciones no serán tan dañinas o bien, puede retrocederse con más facilidad (p. 58).

4. Consideraciones finales

Las leyes de partidos son una tendencia tanto en Iberoamérica como en Europa y sus contenidos pueden ser tan variados como las realidades contextuales propias de cada país.

Es un error importar de golpe y porrazo modelos que han tenido éxito en otros lugares. Ciertamente, la posibilidad de que una legislación a los partidos tenga efectos no esperados impone el gradualismo. En el caso dominicano, el sentido de la reforma ha sido ampliamente discutido: se quieren partidos más democráticos a lo interno, se quieren partidos más transparentes, que funcionen en un contexto electoral más equitativo entre oposición y oficialismo y entre partidos grandes y pequeños.

En ese orden, desde finales de la última década del siglo xx, República Dominicana realiza esfuerzos serios para la aprobación de una ley de partidos. De hecho, Onofre Rojas[2], en entrevista para OPD (2014) afirmó que al plantearse en 1996 el reto de la reforma y modernización del Estado, que dicho proceso no era concebible sin tocar los partidos políticos como elementos centrales de la democracia.

Con esa idea latente, se ha atravesado un largo periplo, pero aún República Dominicana no ha superado los retos de la voluntad y el concensopara darse una legislación específica en materia de partidos políticos, ubicándose, de esa forma, en la minoría de los países de Iberoamerica y la Unión Europea que aún no lo han hecho.

En opinión del autor, los partidos que han dominado el Congreso, que votaron las leyes que impulsaron la reforma y modernización de diferentes sectores en las últimas dos decadas, tienen el reto mayor de aprobar una legislación que ayude a impulsar su propia reforma y modernización.

Bibliografía

Álvarez, G. (2008). La regulación jurídica de los partidos políticos en Nicaragua. En D. Zovatto (Cord.), Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina (pp. 641- 670). México: UNAM/IDEA.

Casal-Bértoa, Romée, & Rashkova. (2012). Party law in a comparative perspective. Working Paper Series on the Legal Regulation of Political Parties, No. 16.

Duverger, M. (1970). Instituciones políticas y derecho constitucional (5^ta ed.). Barcelona: Ediciones Ariel.

Freidenberg, F. (2007). Democracia interna en los partidos políticos. En D. Nohlen, D. Zovatto, J. Orosco, & J. Thomson (Comps.), Tratado de derecho electoral comparado (pp. 627-678). México: IIDH/Fondo de Cultura Económica.

Janda, K. (2005). Political parties and democracy in the theoretical and partical perspectives. Adopting party law. Washington: NDI.

Legal Texts: Party law in modern Europe. (2014). Recuperado desde http://www.partylaw.leidenuniv.nl/party-law

Nohlen, D. (2012, 16 de noviembre). Su estructura territorial está claro que ya no funciona. Dieter Nohlen, que asesoró a los redactores de la Constitución española. (L. Amiguet, entrevistador).

OPD. (2012). Matriz de legislación electoral y de partidos de Latinoamérica. Recuperado desde http://www.opd.org.do

Pérez Rubiera, O. (2013, 23 de julio). Ley de Partidos Políticos. Los retos a la voluntad y al consenso. Recuperado desde de http://www.opd.org.do

________. (2013, 23 de julio). El largo periplo de la Ley de Partidos. Recuperado desde http://www.opd.org.do

Rojas, O. (2014, 3 de marzo). Reforma del Estado y Ley de Partidos. (O. Pérez Rubiera, entrevistador). Recuperado desde http://www.opd.org.do

Röpke, W. (1946). The german question. Recuperado desde http://mises.org

Zovatto, D. (2006). Lectura regional comparada. En D. Zovatto (Cord.), Regulación jurídica a los partidos políticos en América Latina. (pp. 3-187). México: UNAM/IDEA.

________. (2012). Conferencia magistral. En ¿Hacia una ley de partidos en México? (pp. 38-63). Mexico: IDEA.