En términos generales, la rendición de cuentas puede ser vista como la relación en la cual los gobiernos −tanto locales como el nacional−están sujetos a informar, explicar y justificar el uso de los recursos públicos.
Junior Santana
Asistente de Investigación
Natanael Disla
Monitor
11 de noviembre de 2013
Introducción
Según Sartori (2007), la democracia es “una entidad política, una forma de Estado y de gobierno” que −de acuerdo con el momento en que se quiere aplicar puede ser política, económica y social2. En su sentido etimológico, representa “el poder del pueblo”, que es de quien emanan todos los poderes, incluso el soberano, el cual se construye a través de los mecanismos de elección y se ejerce por medio de sus representantes.
Estos mecanismos de elección establecen quiénes serán los gobernantes y quiénes los gobernados. Fruto de ese mandato, las personas que ejercen la representación del pueblo (gobernantes) están obligados a justificar sus actosfrente a los gobernados y a someterse a evaluaciones sobre la forma en que administran la “cosa pública”. Es lo que se conoce como “rendición de cuentas” y garantiza que el ejercicio del control social sea posible.
Esta obligación va relacionada fundamentalmente con dos derechos: el derecho al libre acceso a la información pública y la transparencia (Cordero 2004). El primero es entendido como una prerrogativa ciudadana de acceder a las informaciones producidas por las entidades que reciben fondos públicos; el segundo implica que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar abiertas al escrutinio público de manera que puedan ser auditables y que se establezcan los mecanismos para que esto sea posible.
En términos generales, la rendición de cuentas puede ser vista como la relación en la cual los gobiernos −tanto locales como el nacional−están sujetos a informar, explicar y justificar el uso de los recursos públicos. Esta acción implica una lógica relacional que involucra al gobierno, a la ciudadanía y a las instituciones de control en el sentido de que el primero rinde al segundo informe sobre las distintas ejecutorias desarrolladas durante un período determinado, mientras que entre el gobierno y los terceros se desarrolla una relación de vigilancia y control.
La rendición de cuentas entre Gobierno e instituciones de control comprende dos subtipos: control interno y control externo. El primero se refiere al mecanismo de estrategias de control financiero y la forma en que se ejerce el cumplimiento de las normas y la confiabilidad de la información que ofrecen los servidores públicos. El segundo es llevado a cabo luego de la actuación del funcionario público.
Cabe destacar que la función de las instituciones de control, además de centrarse en la fiscalización de los fondos públicos, también audita la calidad de los procesos, el gasto social y el endeudamiento.
La rendición de cuentas en el ámbito municipal dominicano
El artículo 2 de la Ley núm. 176-07 define el municipio como
[…] la entidad política administrativa básica del Estado dominicano, que se encuentra asentada en un territorio determinado, posee personería jurídica descentralizada, goza de autonomía política, fiscal, administrativa y funcional, gestora de los intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes.
La historia municipal dominicana reciente registra tres acontecimientos legislativos relevantes en materia de rendición de cuentas de las entidades municipales: el primero, la promulgación de la Ley núm. 10-04, de la Cámara de Cuentas; el segundo, la entrada en vigencia de la Ley núm. 176-07 (del Distrito Nacional y los Municipios); el tercero, la Ley 170-07, del Presupuesto Participativo Municipal.
La Cámara de Cuentas
Previo a la promulgación de la Ley núm. 10-04 el año 2004, las entidades municipales estaban obligadas a enviar los informes sobre sus ingresos y gastos a la Liga Municipal Dominicana. Esta institución era la responsable de distribuir los recursos consignados a los municipios en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, según lo establecido en la Ley núm. 166-03 (sobre participación de los ingresos de los municipios y los registros): 25 % para gastos personales, 35 % para servicios municipales y 40 % para inversión. Antes de esta ley, las instituciones del Estado y las entidades municipales no recibían porcentajes fijos del Presupuesto Nacional.
Con la Ley núm. 10-04, se atribuyó a la Cámara de Cuentas la función fiscalizadora de los ayuntamientos que ejercía la Liga Municipal Dominicana. Con la medida, cada cierre de año las entidades municipales deben enviar a la Cámara de Cuentas sus informes sobre el presupuesto asignado y su nivel de ejecución en el período fiscal vigente. En sus inicios, el cumplimiento de esta función confrontó serias dificultades, porque muchas entidades municipales no tenían personal técnico calificado o fueron medianamente orientadas sobre el procedimiento de envío de los informes correspondientes.
Reorganización municipal y presupuesto participativo
En 2007 se estableció un régimen de organización municipal acorde con los cambios que exigían las organizaciones modernas. Desde entonces se observa un trabajo más coordinado entre los organismos de control interno y externo y la sociedad civil, con la colaboración de organismos internacionales. En principio, estos procesos estuvieron dirigidos por el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), en funcionamiento hasta 2012.
Como parte de ese proceso fueron promulgadas las leyes núm. 176-07 y 170-07. La primera estableció los mecanismos y procedimientos para que las entidades municipales den cuenta de sus acciones:
Los servidores públicos de los municipios tienen la obligación de responder ante los ciudadanos por su trabajo, donde expliquen a la sociedad sus acciones, y aceptar consecuentemente la responsabilidad de las mismas. En este sentido, los ayuntamientos difundirán en forma periódica la evolución del gasto municipal, especialmente de la inversión, a través de boletines, de páginas Web y de cualquier otro medio. (Art. 246).
La fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de los ayuntamientos, y de todos los organismos y sociedades de ellos dependientes, es función propia de la Cámara de Cuentas de la República y la Contraloría General de la República, con el alcance y condiciones que establecen sus leyes reguladoras (Art. 261).
Lo indicado en estos artículos convierte la información en una herramienta de veeduría y control ciudadano que se hace efectiva a través de la publicación de informes económicos y la función de la Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas.
Por su parte, la Ley núm. 170-07 estableció los mecanismos de participación ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto de los municipios, fundamentalmente en lo que se refiere al 40 % de las transferencias asignadas por la ley para gastos de inversión y de los recursos procedentes de fuentes internas de recaudación.2
Estatus de informes: rendición de cuentas de las entidades municipales 2004-2012
En este acápite se analizan los informes financieros y de ejecución presupuestaria suministrados a la Cámara de Cuentas por las entidades municipales a partir de la promulgación de la Ley núm. 10-04. Para esto se tomaron en cuenta los informes rendidos por la Cámara de Cuentas al Congreso Nacional, que explican las cuantías y uso de los recursos recibidos por los ayuntamientos. Estos informes son presentados cada año al Congreso antes de concluir la primera legislatura ordinaria.
En el Gráfico No. 1 se puede observar la cantidad de informes completos, parciales y no enviados a partir de 2004. En este año los informes completos enviados presentaron un 35.88 %, mientras que en 2005 fue de 80.95 %, un incremento de 128 %. El organismo fiscalizador explica este aumento como resultado “del diseño, aplicación y seguimiento del plan de trabajo implementado por la Cámara de Cuentas” (Cámara de Cuentas de la República Dominicana, 2005).
El incremento registrado el año 2005 en el porcentaje de informes completos enviados mostró una tendencia a la baja en 2006, cuando alcanzó 38.19 %, y llegó a su punto más bajo en 2007 con 33.25 %. Sin embargo, dicho porcentaje comenzó a restablecerse a partir del año 2008, cuando las entidades municipales comenzaron a enviar con mayor frecuencia los informes completos, manteniendo un porcentaje promedio que fluctúa alrededor de 50 % hasta el año 2012.
Resulta notable, además, que el porcentaje de entrega de los informes completos es inversamente proporcional al porcentaje de informes entregados parcialmente en la mayor parte de los años objeto de este análisis. Durante los dos últimos años objeto de este análisis, la entrega de ambos tipos de informes muestra valores muy cercanos, con la prevalencia de los completos sobre los parciales. Entre las razones que pueden justificar este acercamiento pueden citarse la falta de apoyo en la parte organizativa (Cámara de Cuentas de la República Dominicana, 2004) y los cambios de gestión en años electorales, evidenciados por la inconstancia administrativa en dejar disponibles los documentos para próximas gestiones (Cámara de Cuentas de la República Dominicana, 2006).
Los informes no enviados son mucho menos que los enviados y los incompletos. Los años que presentaron mayor porcentaje de informes no enviados fueron 2004, 2008 y 2010, con 15.0 %, 15.4 % y 20.4 % respectivamente. Resulta posible que el descenso en el número de municipios y distritos municipales que no enviaron sus informes a la Cámara de Cuentas los años 2005, 2011 y 2012 (cuando los porcentajes quedaron en 3 %) respondiera al incremento de las exigencias institucionales durante esos años. Es oportuno señalar que el Reglamento núm. 06-04, de aplicación de la Ley núm. 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República, establece en su artículo 70:
La negativa en la presentación de los documentos requeridos por parte de la Cámara de Cuentas a cualquiera de las personas o entidades comprendidas en el ámbito de la Ley núm. 10-04 del presente reglamento se tomará como indicio de irregularidades en el manejo y la gestión de los fondos públicos y conllevará a las acciones por desacato establecidas en los artículos 56 y 57 de la Ley núm. 10-04.
Sin embargo, no queda establecido el plazo para que las entidades municipales cumplan con la entrega de los informes. Las acciones indicadas en el artículo precedente no se han aplicado a los cabildos incumplidores. La Cámara de Cuentas se ha limitado a enviar correspondencias a las entidades en falta y a publicar espacios pagados en la prensa nacional, sin ejercer acción punitiva ante los incumplimientos.
Estatus de informe: situación 2012
Según los datos del Informe al Congreso de ejecución presupuestaria y rendición de cuentas generales del Estado 2012 presentado por la Cámara de Cuentas, de las 385 entidades locales, 53 % envió informes completos de ejecución presupuestaria, mientras que 44.7 % envió informes parciales. El 2.3 % no los presentó.
En el Gráfico No. 2 se observa que las entidades municipales que presentan un mayor nivel de cumplimiento en términos porcentuales son los ayuntamientos. La situación podría deberse a la mayor capacidad administrativa que tienen esas entidades.
En la Tabla No. 1 se presentan los ayuntamientos que enviaron sus informes de ejecución presupuestaria del año 2012 a la Cámara de Cuentas, agrupados por región. De todas las regiones, El Valle envió mayor cantidad de informes parciales. Dos ayuntamientos no lo enviaron: uno en la región Cibao Norte y otro en la región Metropolitana.
Las regiones que enviaron mayor cantidad de informes completos fueron Cibao Norte, Cibao Nordeste, Valdesia y Enriquillo, mientras que Cibao Sur y Valdesia enviaron aproximadamente el 50 % de informes parciales.
La Tabla No. 2 presenta el número de juntas distritales (agrupadas por región) que remitió los informes de ejecución presupuestaria del año 2012 a la Cámara de Cuentas. En términos porcentuales, las regiones que más informes completos enviaron fueron Yuma y Cibao Nordeste. En términos absolutos, los primeros lugares corresponden a Cibao Norte, Valdesia y Enriquillo.
En Yuma, Higuamo, Enriquillo y la región Metropolitana todas las juntas distritales enviaron informes. En el caso de Yuma, todos fueron completos. En seis regiones aparecen juntas distritales que no enviaron sus informes: Cibao Norte, Cibao Sur, Cibao Nordeste, Cibao Noroeste, Valdesia y el Valle.
Conclusión
Podría decirse que la rendición de cuentas en República Dominicana poco a poco se va convirtiendo en parte de la cultura ciudadana y gubernamental, salvo algunas excepciones. De acuerdo con el análisis realizado, son mayoría las entidades municipales que, atendiendo a la formalidad de la ley, envían sus informes al organismo estatal a cargo de la fiscalización. Sin embargo, todavía muchas de ellas acusan múltiples fallas tanto en la calidad como en el envío mismo de sus informes.
Tal y como lo establece la Ley núm. 10-04, las entidades municipales deben enviar sus informes; en caso de no hacerlo, incurrirían en una infracción que conlleva prisión de seis meses a dos años. En el marco del cumplimiento de la referida ley, el legislador vinculó este dispositivo con la Ley núm. 176-07, la cual establece que cuando un regidor o síndico sea imputado de alguna infracción debería ser suspendido de sus funciones.
La falta de medidas correctivas y de aplicación de las sanciones que estipula la ley a las entidades municipales incumplidoras puede convierte en un incentivo para que quienes cumplen, dejen de hacerlo. Además, crea en la ciudadanía la percepción de debilidad del control fiscal y de desconfianza en todo el sistema municipal.
Los organismos municipales nacionales y regionales (como la Liga Municipal Dominicana, la Federación Dominicana de Municipios, la Asociación Dominicana de Distritos Municipales y las mancomunidades) debieran ser los primeros abanderados de la rendición de cuentas a nivel municipal y de la aplicación de sanciones a los incumplidores -tanto como la Cámara de Cuentas-, para que el incumplimiento de algunos no desprestigie a todos.
Bibliografía
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Transparencia Internacional (2009). Guía de lenguaje claro sobre la lucha contra
la corrupción. Transparencia Internacional.
1. Aquí entendemos la democracia como entidad política en el sentido de que es un organismo que tiene relación con el pueblo, siento esta parte intrínseca de su carácter político.
2. La puesta en vigencia de esta últimanormativa provocó el surgimiento de una serie de conflictos que ocasionó que unas 24 cuentas de juntas de distritos municipales fueran congeladas y que algunas juntas dilucidaran sus conflictos en los tribunales.
