Este estudio versa sobre el ordenamiento territorial en República Dominicana y sus antecedentes, así como los aspectos relevantes de la ley aprobada recientemente por la Cámara de Diputados. Los temas tratados incluyen la normativa sobre uso de suelo y desarrollo sostenible que tendrá República Dominicana en lo adelante, así como el tramado estructural e institucional que regulará las prerrogativas legales de dicho marco legal.
Descriptores: Ordenamiento territorial, uso de suelo, desarrollo territorial, medio ambiente, desarrollo, recursos naturales.
Coordinadora
Yanelkis Fernández
Colaboradora
(Santo Domingo, 16 de julio de 2015). El crecimiento paulatino de la población ha provocado que la planeación del territorio sea más relevante, haciéndose más necesaria cuando no existen los lineamientos a seguir al momento de la ocupación y uso del territorio.
A través del tiempo, las zonas urbanas se han convertido en sistemas más complejos, en los cuales intervienen diversos factores sociales, políticos, económicos y ambientales. En este sentido, la planificación territorial debe dar solución y, a la vez, regular las consecuencias de estas interacciones (CEPAL, 2014). Además, los cambios drásticos en las zonas rurales han despertado la inquietud de los habitantes y de los gobernadores locales.
Diversos autores han tratado el tema del ordenamiento territorial. Algunos de ellos lo definen como “una de las políticas públicas típicas del estado de bienestar que nace en la mayoría de los países industrializados después de la Segunda Guerra Mundial” (Hildenbrand, 1996). Sin embargo, el concepto más aceptado, el que más se asemeja al utilizado en el país, lo entiende como “un proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza política, técnica y administrativa, que está al servicio de la gestión ambiental y del desarrollo” (Méndez, 1990).
En algunos países de la región centroamericana el ordenamiento territorial se ha dado de manera diferenciada. En el caso de Costa Rica, antes de su Plan Nacional de Desarrollo (2011-2014), no contaba con un marco legal que permitiera aproximarse a esta como una visión de política estatal. Sin embargo, en este plan se ha concebido al ordenamiento territorial como desafío central para el desarrollo del país. Como respuesta a esto, en Costa Rica se formuló la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), en donde se establecieron las pautas para actuar en el aspecto ambiental, social y económico, y así encaminarse al desarrollo sustentable. Otro aspecto importante a señalar es que en esta política se estimula las buenas prácticas territoriales a través de medidas fiscales y financieras (GIZ, 2013).
En el caso de otro país de Nicaragua, el proceso del ordenamiento territorial se ha basado en los dictámenes de la Ley de Medioambiente y la Política General de Ordenamiento Territorial (promulgada en 2001). Según el informe “Tendencias de ordenamiento territorial en América Central y República Dominicana (2009-2012)”, de GIZ, las normas y criterios para el ordenamiento territorial expresados en los instrumentos anteriormente señalados no han cambiado en gran medida. Las principales competencias en esta materia las ejercen el Instituto Nacional de Estudios Territoriales (INETER) y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Sin embargo, la visión general del ordenamiento territorial en esta nación es que existe, en cierto modo, un retraso en esta materia, debido al poco avance que han tenido en este sentido.
Por último está Honduras que fue el primer país centroamericano que inició un proceso explícito y sistemático de ordenamiento territorial. Este aprobó en 2003 su Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, que dicta las ordenanzas concernientes a la planificación y ordenamiento del territorio hondureño. Actualmente, esta ley sigue vigente y con pocas modificaciones. Honduras cuenta con una Dirección General de Ordenamiento Territorial, la cual ha enfocado sus acciones a la incorporación de la gestión del riesgo a los planes de desarrollo municipal ya elaborados en dicho país (GIZ, 2013).
En el país se habían promulgado diversas leyes con algunos acercamientos al tema, entre ellas, la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00) y la Estrategia Nacional de Desarrollo. Igualmente, la Constitución contiene varias disposiciones sobre este tema, de lo que se desprende su importancia en cuanto a la planificación en todas las dimensiones de la sociedad.
En virtud de lo expuesto, el presente análisis busca exponer los puntos principales de la nueva Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo, así como destacar los ejes fundamentales en los cuales se sustenta.
Antecedentes
El artículo 31 de la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00) presenta algunos de los primeros aportes al ordenamiento territorial dominicano y expone que este tendrá como objetivos principales la protección de los recursos, la disminución de su vulnerabilidad y alcanzar la máxima armonía posible entre los actores de la sociedad y el medio natural.
La Constitución dominicana vigente desde el 26 de enero de 2010 introduce explícitamente el tema del ordenamiento territorial en el país y toda la región (GIZ, 2013). En ese sentido, el artículo 194 establece que “es prioridad del Estado la formulación y ejecución, mediante ley, de un plan de ordenamiento territorial que asegure el uso eficiente y sostenible de los recursos naturales de la nación, acorde con la necesidad de adaptación al cambio climático”.
Por su parte, la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), aprobada el 26 de enero de 2012, establece en su segundo eje, específicamente el objetivo general 2.4 (cohesión territorial), los objetivos específicos y las líneas de acción a seguir:
• Objetivo específico 2.4.1: Integrar la dimensión de la cohesión territorial en el diseño y la gestión de las políticas públicas.
• Objetivo específico 2.4.2 Reducir la disparidad urbano-rural e interregional en el acceso a servicios y oportunidades económicas, mediante la promoción de un desarrollo territorial ordenado e inclusivo.
La END plantea el fortalecimiento de la planificación del ordenamiento territorial y la formulación e implementación de un plan de ordenamiento territorial que ayude en la regulación del uso del suelo; también se plantea la gestión de las políticas públicas relativas al tema, que permitan al país alcanzar los objetivos propuestos sobre cohesión territorial.
Estos puntos señalados de la END dieron como origen la formulación de esta ley de ordenamiento territorial y uso de suelo, junto a otras leyes que se originaron anteriormente.
Aspectos relevantes de la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo
Aspectos generales
La Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo dicta las ordenanzas que rigen el uso y la ocupación del territorio nacional, tomando en cuenta las características del espacio y su evolución en el tiempo. Esta ley incluye elementos como la sostenibilidad ambiental, el cambio climático y aspectos económicos y sociales de la población que lo habita.
Entre sus disposiciones están los criterios para las modalidades el uso del suelo y su ocupación, los instrumentos con los cuales se realizará su planificación y básicamente, los principios generales para el ordenamiento territorial en República Dominicana.
El Art. No. 6 define al ordenamiento territorial como
[Un] proceso continuo impulsado por el Estado que integra instrumentos de planificación y gestión participativa hacia una organización a largo plazo, del uso del suelo y ocupación del territorio acorde a sus potencialidades y limitaciones y a las expectativas de la población, al igual que a los objetivos de desarrollo para mejorar la calidad de vida y garantizar los derechos colectivos y difusos.
La ley plantea que el Estado tiene la función de llevar a cabo el ordenamiento territorial, poniendo por encima los intereses de la generalidad. Esto se lograría garantizando el derecho que tiene toda persona para utilizar este recurso, el cual debe ser utilizado bajo un marco sostenible de uso del medio ambiente.
Además de exponer el marco conceptual en que se desenvuelve este tema, la ley dispone los objetivos del ordenamiento territorial. Entre los fines que deben perseguir todos los planes, sistemas y procesos que se encaminen al ordenamiento territorial dominicano está el establecer todos los lineamientos y modalidades del uso de los recursos naturales tomando en cuenta su uso eficiente y sostenible, adecuándose a las características del espacio; también, servir como guía para las acciones públicas y las políticas que se formulen en la búsqueda de la disminución de los desequilibrios territoriales y del fomento del desarrollo sostenible1.
Un aspecto muy relevante que contiene esta ley es la participación íntegra de los diversos actores que interactúan en el ordenamiento y uso del suelo. Esto es planteado en el artículo 11, donde se exponen los principios de planificación-gestión del ordenamiento territorial. Según este artículo, existe responsabilidad compartida entre los actores gubernamentales, donde deben participar en la planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de las acciones que se ejecuten en este sentido.
De esta misma manera, la planificación debe hacerse bajo los principios de gobernabilidad, que para estos fines, se fundamenta en la fiabilidad entre los actores que intervienen en este proceso y el principio de descentralización, que implica la transferencia de recursos y responsabilidades desde el gobierno central al local, y del local a las entidades municipales. El Esquema No. 1 representa la funcionalidad de los objetivos, los principios generales y de planificación-gestión, así como los criterios por los cuales debe basarse este sistema.
El Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SNOT)
El Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SNOT) es el conjunto de organismos, instrumentos, procesos y reglas destinados a servir al Estado para la formulación de las acciones, metas, objetivos, así como del uso y ocupación del territorio nacional. En este sentido, el SNOT estará dirigido por una entidad llamada Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, el cual estará presidido por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). A partir de este, un conjunto de actores estarían interviniendo en los procesos concernientes al ordenamiento territorial del Estado dominicano. En el Esquema No. 2 se presentan los actores que componen el Consejo.
Entre las facultades propias de este consejo está la de dictar y definir el alcance de los instrumentos, procesos y otros mecanismos que se desarrollen en este ámbito, tanto del sector público como del privado, y de servir de intermediario en los conflictos que surjan entre las distintas unidades político-administrativas.
La planificación del ordenamiento territorial consta de tres tipos de instrumentos:
1. Instrumentos normativos (la Constitución, las leyes, decretos, reglamentos y ordenanzas relacionadas con el territorio).
2. Instrumentos técnico operativos (planes formulados desde las diferentes unidades político-administrativo a escala nacional, regional y municipal, y mecanismos de seguimiento y evaluación establecidos).
3. Instrumentos de información territorial (Sistemas de compilación, producción divulgación de informaciones a diferentes niveles que se utilizan para los planes o normas de ordenamiento territorial).
Asimismo, este sistema contará con el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), que es el instrumento que define los lineamientos básicos de la organización del territorio dominicano con respecto al uso y ocupación del suelo.
El Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales son los encargados de coordinar la formulación, ejecución y evaluación del Plan que, según la ley, podrá actualizarse cada cuatro años.
Todos los planes de ordenamiento territorial deben ser aprobados por los distintos organismos del Estado y entrarían en vigencia después de la emisión de un decreto presidencial, los que son a escala nacional y regional; los que son a escala municipal entrarían en vigencia a partir de una ordenanza municipal que los apruebe.
Sobre el uso del suelo
Esta ley considera uso del suelo a las “diferentes actividades que se destinan o podrían destinarse a una porción del territorio, para fines tales como económicos, recreativos, habitacionales, energéticos, de servicios, y de conservación”. La regulación del uso de este recurso a escala nacional es establecida por esta ley, y a escala municipal por las ordenanzas territoriales. En el Cuadro No. 2 se puede observar la forma en que se clasifican las categorías del uso de suelo.
La participación ciudadana en la gestión
Los ciudadanos forman parte elemental en la formulación, ejecución y monitoreo de los planes y todas las acciones encaminadas al ordenamiento territorial. Por esta razón, el artículo 86 de esta ley plantea que el Estado creará los mecanismos de participación ciudadana para estos estén integrados en todos los procesos de gestión de los planes y normas que se plantean en esta normativa.
La Ley No. 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios, contrastada con la nueva Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo
El artículo 19 de la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, establece que era competencia propia o exclusiva del Ayuntamiento el ordenamiento del territorio, la planeación urbana y la gestión del suelo. Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo, todas las acciones dirigidas a este fin serán formuladas y guiadas por el Consejo de Ordenamiento Territorial que compone el Sistema de Ordenamiento Territorial, este último coordinado por el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo, como ha sido visto.
Esta nueva ley continúa con la misma línea que la Ley de Municipios, puesto que afirma que los planes de ordenamiento territorial deben ser formulados, aprobados, ejecutados y evaluados bajo la responsabilidad de la autoridad competente en ese nivel territorial, siempre y cuando sea validado por el órgano rector del SNOT y conocido y aprobado conjuntamente por las distintas entidades que forman este sistema.
En cuanto a la creación de un municipio por elevación de uno o varios distritos municipales, la nueva ley es más estricta respecto a los requerimientos. En ese sentido, la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo dicta que para crearse un municipio, este debe contar con una población mínima de 45,000 habitantes, y que tenga la capacidad de generar recursos propios mayor al 50 % del total de los recursos que recibe del Estado. En la Ley núm. 176-07 se establecía que solo debía cumplir con una población mínima de 15,000 habitantes y que los recursos debían ser mayores al 10 % del presupuesto municipal.
Reacciones ante el proyecto de ley
El CONEP plantea que antes de haberse aprobado la ley, debieron ampliarse las investigaciones y comparaciones entre diversas normativas de otros países, puesto que “esta ley es deficiente en cuanto a esto”.
Este organismo plantea que se debe hacer un estudio del impacto que tendría la aplicación de esta ley, específicamente en la parte que establece como fuente de financiamiento el 1 % de lo que se recaude del Impuesto de la Propiedad Inmobiliaria (IPI). Además, indica que se debe analizar las implicaciones para el país la creación de nuevas unidades administrativas como provincias, por ejemplo (El veedor digital, 2015).
Además de esto, considera que algunos artículos son violatorios a la Constitución, y también violan acuerdos internacionales en los cuales el país está adscrito, como es el caso de SOLAS, MARPOL, BASILEA, el Protocolo KYOTO sobre el cambio Climático y FALT-65 (El Nuevo Diario, 2015).
A las opiniones vertidas por el CONEP se adhirió Juan de los Santos, presidente de FEDOMU, quien señaló la necesidad de “impulsar un amplio y profundo proceso de consulta y discusión, ya que solo de esta forma se puede garantizar que el país se dote de una legislación equilibrada que propicie el desarrollo nacional”, considerando tanto los intereses públicos como privados, cuya salvaguarda es indispensable para una gestión territorial adecuada. (Acento, 2015)
Reflexionó que, tal como señala el CONEP, no puede pensarse en el ordenamiento y gestión del territorio sin tomar en cuenta en profundidad las implicaciones que esta ley tiene para el sistema económico y social del país e incluir adecuadamente a los entes públicos que son la base del régimen territorial, como son los gobiernos locales, contribuyendo y promoviendo el fortalecimiento de la administración local para la gestión del territorio. (Acento, 2015)
En ese mismo orden, la AIRD respaldó la postura tomada por el CONEP, alegando que esta ley, por su pertinencia e implicaciones, debe ser resultado del consenso entre los diversos actores que intervienen en el desarrollo económico y social del país. Asimismo, señaló los mismos puntos resaltados por el CONEP sobre la ley, entre estos están la fuente de financiamiento del POT, la creación de nuevas unidades político-administrativas, los acuerdos ya inscritos por el país, etc. (El Dinero, 2015)
Según la Asociación de Industrias de la República Dominicana (AIRD) se estaría vulnerando al municipio como unidad administrativa local, al no incluir en el Consejo de Ordenamiento Territorial a un representante de los alcaldes. Según estos, solo se está incluyendo al secretario general de la Liga Municipal Dominicana, que si bien constituye ella misma el organismo descentralizado que tiene que ver con la asesoría técnica a los ayuntamientos, no es menos cierto que los alcaldes son los funcionarios municipales gestores de los territorios a nivel local. (El veedor digital, 2015)
De igual forma se manifestó el Instituto de Desarrollo de la Economía Asociativa (IDEAC), que señaló:
Una vez más, al igual que con el proyecto de ley de semillas, los legisladores dominicanos sorprenden a la sociedad dominicana con una pieza que afecta áreas protegidas, tierras comunales, consecuciones mineras, entre otras, al margen de los sectores interesados en preservar este patrimonio natural como bien común para la soberanía alimentaria y la sostenibilidad de la vida de la isla. (7días, 2015).
Sin embargo, el Ing. Eleuterio Martínez, especialista en recursos naturales, se muestra a favor, señalando que:
Una ley de ordenamiento del territorio vendría a resolver muchos de los problemas ambientales más críticos que actualmente están arruinando la capacidad productiva de extensas áreas de suelos productivos que garantizan la producción de alimentos en todo el país y contribuir al alcance de la anhelada soberanía alimentaria de República Dominicana.
Entre tantos beneficios que traerá esta ley para la producción agrícola y pecuaria, el uso racional de los suelos y ecosistemas nacionales de acuerdo a su vocación natural o potencialidades y de promover los lineamientos para impulsar políticas de desarrollo y el uso correcto del espacio físico de las áreas urbanas y, en el otro extremo, de las zonas cordilleranas; esta ley sentará las bases para vincular el accionar de todos los ministerios e instancias oficiales en función del bien común. (Acción verde, 2015).
Conclusión
Al analizar La Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo queda evidenciado el gran avance que ha dado República Dominicana hacia la planificación territorial, en búsqueda del desarrollo sostenible de la nación.
La ordenación territorial tiene implícito el elemento del tiempo al ser expresada como proceso, el cual significa que es una actividad continua, no algo coyuntural por sus grandes implicaciones en las generaciones futuras.
Esta ley evidencia la necesidad de que todas las acciones en este sentido sean consensuadas con la participación de las instituciones estatales y la sociedad civil, justamente por ser entes de ejecución de las acciones formuladas por el Estado.
Es importante destacar que esta ley incluye los diversos elementos que intervienen e influyen, directa e indirectamente, en los procesos territoriales. Es una ley que busca mejorar las condiciones de vida de los habitantes de República Dominicana, y se espera que pueda ayudar el desarrollo económico, político y social del país.
Efectos
La puesta en marcha de esta ley conllevará mejoras significativas en cuanto al ordenamiento territorial y la planificación en el país. Es así, puesto que al tener mayor control de las acciones tomadas a escala local, el Gobierno, a través de los organismos que conforman el Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SNOT), podrá formular acciones que se encaminen al desarrollo económico y social de los habitantes de esas zonas.
Otro aspecto positivo es que se contará con un plan que abarque los puntos prioritarios que necesiten un accionar directo del Estado dominicano. De esta manera, los avances alcanzados en el futuro se encaminarían en una misma dirección, obteniendo mayores retornos.
En cuanto al aspecto político, se necesitaría mayor representación del gobierno local, o ayuntamientos, dentro de los organismos que componen el SNOT, puesto que la ley contempla un solo representante de los municipios por región.
Referencias
CEPAL, 2014. “Innovación y competitividad urbana: hacia la reingeniería del gobierno local”. Recuperado desde http://repositorio.cepal.org/
Congreso Nacional (2015). Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. Santo Domingo, República Dominicana.
CONSULTORIO ECOLÓGICO. Ley de Ordenamiento Territorial. Accionverde.com. 9 de julio 2015 Recuperado de http://www.accionverde.com/
AIRD pide vistas públicas para proyecto Ley de Ordenamiento Territorial. El veedor digital (2015, 12 de mayo). Recuperado de: http://elveedordigital.com
CONEP pide descontinuar Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y uso de suelo. El Nuevo Diario (2015, 10 de mayo). Recuperado de http:// www.elnuevodiario.com.do
CONEP solicita discusión sobre proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial. El Dinero (2015, 10 de mayo). Recuperado de: http://www.eldinero.com.do
FEDOMU propone buscar consenso para la Ley de Ordenamiento Territorial. Acento (2015, 12 de mayo). Recuperado de http://acento.com.do/
GIZ (2013). ”Tendencias de ordenamiento territorial en América Central y República Dominicana (2009-2012)”. Recuperado desde https://www.giz.de/en/downloads/giz2013-sp-tendencias-ordenamiento-territorialamerica-central.pdf
Hildenbrand, A. (1986). “Política de ordenación del territorio en Europa”, Universidad de Sevilla. Colección Kora.
Ley No. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Recuperado desde http://www.minerd.gob.do
Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00), http://www.sice.oas.org/investment/NatLeg/RDM/L_MedAmbient_s.pdf
Méndez, E. (1990). “Gestión ambiental y ordenación del territorio”. (Venezuela): Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Forestales, Instituto de Geografía y Conservación de Recursos naturales.
Piña, L. L. (2015, 11 de mayo). Plantea necesidades de consenso en torno a la ley de ordenamiento territorial. 7 Días. Recuperado de http:www.7dias.com.do
Notas
1. Se entiende por desarrollo sostenible al “proceso orientado a satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades”. Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland): Nuestro futuro común, (Oxford: Oxford University Press, 1987).
