La Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios sustituyó a la 5622 y fue el resultado de un proceso de diez años de discusión y consenso en torno a la reforma del Estado, que demandaba la adopción de mecanismos de participación ciudadana (Díaz, 2014). 1
Monitor
Ruth Ferreras
Colaboradora
(Santo Domingo, 2 de septiembre de 2014). El regreso al modelo democrático después de derrocada la tiranía de Rafael Leónidas Trujillo Molina en mayo de 1961, permitió que en el país se iniciara un proceso de actualización de las leyes vigentes para responder a los nuevos desafíos que enfrentaban las instituciones gubernamentales y de la sociedad civil. El marco legal de los municipios y los ayuntamientos no quedó fuera de ese proceso de revisión. Hasta ese momento, las leyes vigentes eran la núm. 3455 sobre Organización Municipal, del 18 de diciembre de 1952, pensada para un contexto rural y suburbano, a partir de la concepción de un Estado centralizado y una administración municipal concentrada (De la Cruz, 2013) y la 3456, sobre Organización del Distrito de Santo Domingo, del 21 de diciembre de 1952.
Ambas leyes fueron modificadas por la núm. 5622, sobre autonomía municipal, del 20 de septiembre de 1961. La novedad de esta nueva ley radicó en que sus artículos 1 y 2 establecieron que los ayuntamientos podían realizar sus actividades o las funciones indicadas en las leyes derogadas sin requerir la autorización presidencial. Esta nueva normativa mantendría su vigencia por más de 45 años.
En 1996 se inició un programa de reforma y modernización del Estado que conllevó un proyecto macro de descentralización del aparato gubernamental. El nuevo esquema de gobierno quedó evidenciado en el ámbito municipal con la aprobación de varias normativas legales de índole local, como la Ley núm. 166-03, que dispuso la transferencia del 10 % de los ingresos corrientes no especializados del presupuesto nacional a los ayuntamientos. Años más tarde, la necesidad de que la ciudadanía se involucrara en la gobernanza local y en sus correspondientes procesos, conllevó la aprobación de la Ley No. 170-07 del Presupuesto Participativo Municipal (PPP), que legitimó la participación social en los municipios (Alvarado, 2013).
La Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios sustituyó a la 5622 y fue el resultado de un proceso de diez años de discusión y consenso en torno a la reforma del Estado, que demandaba la adopción de mecanismos de participación ciudadana (Díaz, 2014).
La necesidad de una nueva reforma
El 26 de enero de 2010 se promulgó la Constitución de la República Dominicana, que entre sus articulados establece el derecho ciudadano de iniciativa municipal. Asimismo, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END) establece la transferencia progresiva de tributos, competencias y responsabilidades municipales a los gobiernos locales.
Diversos actores, tanto políticos como de la sociedad civil, han estado exigiendo una reforma y revisión integral a la ley supraindicada, con el objetivo de adecuarla a la Constitución y a la END. Estas exigencias se sustentan en que las conquistas alcanzadas como la transferencia del 10 % de los ingresos del presupuesto nacional a los gobiernos locales y los mecanismos de participación ciudadana a escala local distan mucho de ser aplicadas a los niveles esperados (Chávez, 2014).
En el caso de la transferencia del 10 % a los ayuntamientos, todavía no ha sido entregada en el porcentaje esperado, lo que mantiene a los cabildos y asociaciones municipales en una constante demanda ante el Gobierno central de que se cumpla con el marco legal correspondiente. Algunos técnicos municipalistas son de opinión de que el hecho de que esa repartición de recursos se haga a partir del número de habitantes, favorece de manera privilegiada a los grandes centros urbanos, lo que se traduce en una inequidad social-territorial (De la Cruz, 2013).
En cuanto a los mecanismos de participación ciudadana establecidos en el Art. 230 de la Ley núm. 176-07, solo el presupuesto participativo ha sido aplicado notablemente, gracias a los múltiples esfuerzos realizados por la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) (Chávez, 2014). Del plebiscito municipal, solo se conoce hasta el momento las experiencias de los municipios de Maimón, Fantino y Cotuí, que en mayo de 2009 sometieron sus cada uno sus planes de desarrollo municipal, aprobados por cada una de las respectivas poblaciones de manera abrumadora (Desarrollo Municipal, 2014).
En ese orden de ideas, el Congreso Nacional recibiría durante la segunda legislatura ordinaria de este año 2014 una iniciativa que busca reformar la Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, convertirla en ley orgánica, como lo manda el Art. 203 de la Constitución de 2010 y adecuarla a esa Carta Magna y a la END.
En años recientes se han presentado conflictos entre los ayuntamientos y diversos actores de la sociedad, en cuestiones referentes a la tributación por uso de suelo, planeamiento urbano, administración local y el medio ambiente. Igualmente, desde 2008, los cabildos y las empresas de telecomunicaciones están envueltos en un conflicto por el tema de los arbitrios municipales. Mientras los ayuntamientos sostienen que el sector de telecomunicaciones debe pagarles el 3 % de sus ingresos brutos, amparados en el Art. 284 de la Ley núm. 176-07, las telefónicas rechazan tales pretensiones, señalando que los gobiernos locales carecen de potestad para gravar las actividades de dicho sector. La Suprema Corte de Justicia falló a favor de las telefónicas en 2009, previo a la promulgación de la Constitución del 26 de enero de 2010. Sin embargo, estos debates podrían resurgir luego de la aprobación de una nueva ley municipal.
Otro conflicto similar se mantiene entre los ayuntamientos y las empresas de transmisión y distribución eléctrica. El impasse con las empresas de transmisión eléctrica radica en la negativa de algunas de estas empresas en pagar los arbitrios exigidos por las entidades edilicias por concepto de uso de suelo y usufructo de terrenos públicos mediante la instalación de torres eléctricas de alta tensión. De igual manera, la situación con las empresas distribuidoras se circunscribe a la falta de pago por parte de ellas del 3 % de sus recaudaciones corrientes, establecido por la Ley General de Electricidad.
Otros conflictos han surgido con la Asociación de Hoteles y Turismo de la República Dominicana (ASONAHORES) y ayuntamientos de municipios de zonas turísticas, especialmente en cuanto a los arbitrios relacionados al uso de suelo. Los hoteles afectados han insistido en que tales tasas coinciden con impuestos existentes en la legislación nacional.
Varios intentos de reformas marginales
Desde hace varios años, sectores del ámbito municipal han insistido en la necesidad de modificar la Ley No. 176-07 para adecuarla al nuevo marco constitucional y a la END. Varios proyectos de ley han sido propuestos al Congreso, pero solo han abarcado reformas marginales de diversa índole.
El 12 de junio de 2014 el Senado de la República aprobó en primera lectura un proyecto de reforma de la Ley No. 176-07. Sobre este la Comisión de Justicia del Senado rindió un informe que fue acogido favorablemente. La iniciativa proponía, entre otros cambios, la modificación del Art. 21 de la mencionada ley, con el objetivo de unificar en una sola partida (56 %) los fondos destinados al pago salarial y a la prestación de servicios municipales (25 y 31 %, respectivamente), así como el Art. 7, para establecer la igualdad jurídica de los distritos municipales en relación con los municipios (Campos y Santana, 2014). Al respecto, la Federación Dominicana de Distritos Municipales (FEDODIM) señaló, en ese entonces, que los artículos 199, 201 y 202 de la Constitución establecen igualdad jurídica entre el Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales (Díaz, 2014).
Posteriormente, la mencionada propuesta de reforma fue desestimada. Técnicos municipalistas de varias organizaciones y de la sociedad civil se reunieron con la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Senado de la República y, finalmente, se llegó al acuerdo de que la reforma de la Ley núm. 176-07 será integral, con el objetivo de abarcar los articulados que precisen ser modificados y adecuados a los nuevos contextos. Se organizará una cumbre municipal para deliberar todas las disposiciones que emanen de dicho cuerpo legal (Germosén, 2014).
Consideraciones finales
La Ley núm. 176-07 ha dotado de un marco legal actualizado a una sociedad dominicana mayoritariamente urbana, pero ahora precisa de una legislación acorde a la Carta Magna vigente y a la END. En tal sentido, la FEDOMU ha trabajado en un anteproyecto de modificación de la Ley del Distrito Nacional y los Municipios para convertirla en una ley orgánica de la administración local, como lo manda el Art. 203 de la Constitución. La nueva ley podría exponer cuestiones que requieren un fortalecimiento legal para su aplicación como el ordenamiento territorial y la tributación municipal, de cara a mejorar la autonomía y descentralización de los gobiernos locales. De igual manera, la participación ciudadana local, la planificación de la gestión municipal y la rendición de cuentas son temas urgentes a los que dicha reforma deberá referirse.
A partir de esta ley, los ayuntamientos dominicanos podrían emprender el camino a convertirse en administraciones transparentes, dotadas de autonomía municipal, una gestión descentralizada y políticas locales diseñadas en un marco de planificación estratégica y del territorio.
En este momento se espera que haya voluntad política para que dicha reforma sea integral, que se haga a través de consultas con todos los actores y que involucre a las organizaciones de la sociedad civil del ámbito municipal.
Referencias
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Campos, N. y Santana, O. (2014, 14 de junio). Envían a comisiones la modificación Ley de Municipios 176-07. DiarioLibre.com. Recuperado de http://www.diariolibre.com/
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Celebran en Cotuí, Fantino y Maimón primer plebiscito municipal del país. Desarrollo Municipal. Recuperado de http://www.desarrollomunicipal.org/
Ejecutivos municipales comienzan proceso de discusión sobre reforma de la Ley 176-07. Santodomingodigital.net, 18 de agosto de 2014 Recuperado de http://santodomingodigital.net/
Germosén, P. (2014, 3 de julio). Senado hará cumbre municipal para debatir reforma ley 176-07. Hoy digital. Recuperado de http://hoy.com.do/
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