Asignación presupuestaria a la JCE en 2013

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Durante los últimos días del año 2012, la opinión pública estuvo centrada en los debates en torno a la aprobación de la Ley de Presupuesto General del Estado para el año 2013.

 

Omar Alejandro Pérez
Coordinador

 

(Santo Domingo, 29 de enero de 2013). La asignación presupuestaria a la Junta Central Electoral (JCE) se destacó de manera particular, producto de la inconformidad expresada por esa entidad.

El presidente de la Junta, Roberto Rosario, anunció que de no aprobarse la suma solicitada, la institución se vería obligada a suspender varios servicios e impedida de realizar proyectos de importancia. El 18 de diciembre se aprobó el presupuesto nacional (Ley No. 355-12) y la JCE no obtuvo la asignación que deseaba. Durante el primer mes de 2013, el tema y las medidas anunciadas por la Junta continúan generando debate.

En un contexto en que la JCE recibe reconocimientos nacionales e internacionalesexhibe avances institucionales que le han valido asesorar órganos electorales de otros países, la solicitud de mayores fondos ha concitado el apoyo de importantes líderes políticos, como también opiniones a favor y en contra de medios de comunicación y ciudadanos en general.

Este estudio evalúa la apropiación del presupuesto general del Estado correspondiente al año 2013 otorgado a la JCE, comparándola con años anteriores.

I. Puntualizaciones iniciales

El presente es un esfuerzo principalmente descriptivo y principalmente cuantitativo, cuyos análisis se construyen  a partir de informaciones relativas al sistema nacional de presupuesto, a regulaciones del sistema electoral y a informaciones financieras de la JCE.  Los análisis refieren a la cantidad de dinero que destina el Estado a la Junta y/o las cantidades solicitadas por ella, lo que es analizado de tres maneras.

·         Valores monetarios nominales.

·         Valores monetarios reales.

·         Valores relativos al monto total del presupuesto.

La distinción entre valores monetarios nominales y reales viene dada porque los primeros son las sumas de dinero tal cual fueron consignadas y los segundos son el resultado de aplicar la inflación a los primeros, mediante el índice de precios al consumidor (IPC). El cálculo del valor real del dinero se hace necesario ya que 1,000 pesos de 2012, no son lo mismo que 1,000 pesos de 2006. En ese orden, los valores monetarios reales refieren al valor del dinero expresado por el IPC anualizado de 2012 con base en diciembre de 2010. Los datos reales no incluyen 2013.

En otro orden, el punto de partida de todas las sumas incluidas en este trabajo son los presupuestos de gastos del Gobierno Central. El presupuesto general del Estado es una figura jurídica de rango constitucional que encuentra aplicación mediante la aprobación de una ley orgánica anual: Ley de Presupuesto General del Estado1 o simplemente Ley Anual de Presupuesto, en lo adelante el presupuesto.

El presupuesto parte del proyecto de ley que debe someter el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional a finales de cada año, para aplicarse el año siguiente. Esta ley contempla los ingresos probables, los gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en un marco de sostenibilidad fiscal, asegurando que el endeudamiento público sea compatible con la capacidad de pago del Estado (art. 233, Constitución).

De lo anterior se desprende que los presupuestos contienen tres componentes fundamentales: los ingresos estimados, los gastos programados y el financiamiento requerido para cubrir la diferencia entre los primeros y los segundos, cuando el monto de los segundos es mayor. La suma de los gastos totales y el financiamiento requerido es lo que se entiende por monto total del presupuesto.

El presupuesto asigna los fondos públicos correspondientes a cada una de las instituciones públicas para el transcurso del año siguiente. A la vez, puede ser modificado cambiando las partidas asignadas a las diferentes instituciones y/o aprobando mayores financiamientos. A estas modificaciones se les llama comúnmente presupuestos complementarios. Para mayor compresión conviene distinguir el presupuesto en sus distintos momentos. Siguiendo la línea observada en los informes de ejecución presupuestaria de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES), aquí se utilizan los siguientes términos:

1.   Presupuesto original.

2.   Presupuesto vigente.

3.   Presupuesto ejecutado.

El primer término refiere al presupuesto aprobado originalmente y el  segundo al que se tiene tras las distintas modificaciones que hayan ocurrido en el transcurso de un año o parte de él. A la vez, el presupuesto ejecutado refiere a los gastos realmente realizados por el Gobierno Central y supone un alto grado de coincidencia con el presupuesto vigente.

Del total de gastos presupuestados o ejecutados por el Gobierno Central se hace una clasificación institucional que permite ver cuánto recibirá o recibió del presupuesto cada una de las instituciones. A esto se denomina apropiación del presupuesto, o más comúnmente asignación presupuestaria a cada institución. De esa forma, cuando este artículo refiere a ejecución o  asignación presupuestaria a la JCE, se significa cuánto gastó o presupuestó gastar el Gobierno Central en la JCE.

Sin embargo, la suma que aparece en las distintas leyes de presupuesto como consignación a la Junta incluye una partida que es consignada a los partidos políticos. Se trata de 0.25% del total de ingresos consignados en el presupuesto (fuente general) para años no electorales y 0.50% en años electorales, según lo establecido en la Ley Electoral No. 275-97. Las sumas que en lo adelante se presentan son el resultado de restar el monto correspondiente a los partidos a la asignación a la JCE que aparece en la clasificación institucional del presupuesto y en los informes de ejecución presupuestaria.

II. JCE. Asignación y ejecución presupuestaria 2006-20132

Desde 1996 hasta 2012, las elecciones presidenciales y las elecciones congresuales y municipales dejaron de ser concurrentes en República Dominicana. Esto significa que durante ese período, el país  celebró elecciones nacionales de uno u otro tipo un año si y un año no. La ejecución presupuestaria a favor de la JCE osciló según un ciclo anual de descenso y otro de aumento, en consonancia con los períodos electorales. Las oscilaciones, como se muestra más adelante, no se deben tanto a las partidas incluidas en los presupuestos originales, sino más bien a los fondos extras que se le otorgó al órgano electoral en los presupuestos complementarios.

El Gráfico 1 presenta los fondos consignados a la JCE en los presupuestos originales y las partidas realmente ejecutadas a su favor entre 2006 y 2013. Se recuerda que dicha ejecución parte del total de modificaciones hechas al presupuesto en el transcurso del año (presupuesto vigente). Se observa que en términos absolutos, el 2012 constituyó un record con más de 3,350 millones del presupuesto consignados a la JCE.

Grafico 1. Asignación presupuestaria a la JCE y
montos ejecutados 2006-2013 (valores nominales en RD$)

 

Fuente: Elaboración propia.

En el Gráfico 1 se puede apreciar cómo, después de un incremento en 2008, la partida presupuestaria asignada a la Junta se mantuvo prácticamente invariable los años 2009, 2010 y 2011. Este monto fue incrementado con partidas complementarias los años electorales, esto es 2008, 2010 y 2012.

De esa forma, en el año electoral 2008 el incremento fue de más de RD$530 millones y en 2010 de RD$475 millones. A pesar del significativo aumento presupuestal de 2012 en relación a 2011, para ese año se le asignó un presupuesto complementario de RD$300 millones, alcanzando la suma récord de casi tres mil quinientos millones de pesos.

La ejecución presupuestaria de la JCE en valores nominales muestra poca variación en años no electorales. El 2013 sería el año no electoral de mayor ejecución presupuestaria de la JCE.

Grafico 2. Asignación presupuestaria a la JCE y
montos ejecutados 2006-2012 (valores reales en RD$)

Fuente: Elaboración propia.

Sin embargo, al analizar los datos en precios reales en lugar de nominales, la realidad cambia. El Gráfico 2 ilustra al respecto. Al considerar los valores monetarios reales, se observan cuatro ciclos de crecimiento y tres de descenso en la ejecución presupuestaria de la JCE. Los ciclos expansivos tuvieron lugar los años electorales (2006, 2008, 2010 y 2012). Los ciclos recesivos se verificaron en 2007, 2009 y 2011, tres años no electorales.

En ese orden, conviene  considerar la reducción que se da en los años no electorales respecto al año electoral precedente. Los gráficos muestran esa reducción a partir de valores monetarios nominales y los gráficos 5 y 6 hacen lo propio a partir de valores monetarios reales.

De no complementarse las partidas asignadas a la Junta en 2013, este constituirá el segundo año donde de mayor reducción presupuestaria, tanto en términos absolutos como relativos, de los últimos cuatro años no electorales. Los gráficos 3 y 4 dan cuenta de ello. La diferencia de casi 700 millones respecto a los fondos que se le asignaron en 2012 constituye una reducción de 20.52 %,3 que es, aunque ligeramente, la mayor de los últimos tres años no electorales.

Analizar la ejecución presupuestaria de la JCE con relación al gasto total del Estado también presenta resultados oponibles al análisis hecho a partir de valores monetarios nominales en el Gráfico 1 y se asemejan al análisis del Gráfico 2 donde se utilizan valores monetarios reales, mostrando una tendencia decreciente en la ejecución presupuestaria a favor de la JCE.

Gráfico 3. Montos ejecutados por la JCE
como porcentaje del monto total del presupuesto 2006-2013

Fuente: Elaboración propia.

El Gráfico 3 muestra una tendencia decreciente de los fondos otorgados en los últimos ocho años, si se considera en función del presupuesto total ejecutado por el Gobierno Central. Si la asignación presupuestaria actual de la JCE no varía, el 2013 se convertirá, en términos relativos, en el año de menor ingreso presupuestario para esa institución, como porcentaje del presupuesto del Gobierno.

Una correcta interpretación de la asignación presupuestaria a la JCE debe distinguir entre años electorales y no electorales. En ese orden, el Cuadro 1 muestra la diferencia entre los porcentajes que representan los montos devengados por la JCE en relación al monto total del presupuesto de cada año, según el tipo de año.

Cuadro 1. Diferencias entre los montos ejecutados por la JCE,
según tipo de año (2006-2013)

Fuente: Elaboración propia.

Se puede apreciar cómo de los últimos tres años electorales la ejecución presupuestaria de la JCE ha sido un porcentaje menor del monto total del presupuesto, con respecto al año electoral anterior. De igual forma, de los últimos tres años no electorales, en los últimos dos la asignación presupuestaria a la Junta ha sido menor que la que se le otorgó en el año anterior del mismo tipo. Esto significa que, distinguiendo entre años electorales y años no electorales y considerando años del mismo tipo, en los últimos cinco años la asignación presupuestaria de la Junta ha reducido su participación en el presupuesto gubernamental.

III. Fondos solicitados por la JCE y presupuesto 2013

Ya analizada la evolución de los fondos otorgados a la JCE, ahora corresponde evaluar la petición de la JCE y la respuesta del Gobierno Central y los legisladores.

El 25 de septiembre del pasado 2012, la JCE remitió al Ministerio de Hacienda su proyecto de presupuesto institucional. El órgano electoral solicitó una asignación de 4,549 millones de pesos, que fueron explicados detalladamente en la pieza y que no incluyen el aporte especificó a los partidos políticos, que en 2013 asciende a 805 millones de pesos. En ese orden, casi 2 mil millones separan el monto solicitado del otorgado, equivalente a 2,650,895,000.

Gráfico 5. Partidas solicitadas y asignadas
 a la JCE en 2013 (en RD$)

Fuente: elaboración propia, a partir de datos de DIGEPRES y JCE.

¿Por qué la Junta requiere sumas tan elevadas para realizar su labor? La respuesta viene dada por el conjunto de proyectos que pretende implementar la institución como también por su enorme andamiaje operacional. El Cuadro 2 muestra las estimaciones consideradas en su presupuesto institucional.

Cuadro 2. Distribución de los gastos en
el presupuesto institucional de la JCE

Fuente: Elaboración propia.

La mayor parte de los ingresos se orientan a gastos operacionales y cargas fijas (RD$3,839,484,566), equivalentes al 84% de los gastos estimados por la JCE en su presupuesto.

A esta carga le sigue el proceso de renovación y cambio de cédula de identidad y electoral (RD$500,000,000), equivalente al 11% de los gastos proyectados. Por último está el proceso de automatización del Registro Civil, Registro Electoral y continuación del proyecto de incorporación de datos biométricos del ciudadano, que recoge el 5% restante.

Gráfico 6. Distribución de los gastos en
el presupuesto institucional de la JCE

 

Fuente: Elaboración propia.

Luego de conocerse el Proyecto de Ley General de Presupuesto, donde la partida otorgada a la Junta era notablemente menor que la solicitada,el 6 de diciembre de 2012 la institución publicó un documento en su página web titulado “Cómo y en qué se invierten los recursos en la JCE”. El escrito detalla cada uno de sus gastos fijos hasta alcanzar el total RD$2,731,669,020. Ese monto no incluye insumos, equipos, materiales y otros bienes indispensables, según explica. Esta suma, a la vez, es mucho menor que la estimada por la JCE para gastos operacionales y cargas fijas en su proyecto de su presupuesto de septiembre, equivalente a RD$3,839,484,566.

La austeridad, a la vez, es destacada por la JCE, indicando que desde octubre de 2010 ejecuta planes de ahorro que van desde la suspensión de entregas de canastas navideñas hasta la eliminación de dietas por sesiones a miembros de juntas municipales. Esas políticas le han significado a la institución un ahorro de unos 123 millones de pesos.

IV. Perspectivas

Considerar las ejecuciones presupuestarias de la JCE en valores monetarios reales muestra una tendencia decreciente a partir de 2008. A la vez, considerar las sumas como porcentaje del monto total del presupuesto permite observar la misma tendencia. En 2013 la reducción de la partida de un año no electoral respecto a su anterior electoral se presenta como la segunda mayor de los años considerados.

El hecho puede ser evaluado desde varios ángulos. Por un lado se encuentra el contexto macroeconómico y social en que fue aprobada la Ley General de Presupuesto No. 355-12; por el otro, la labor que viene realizando la JCE y la importancia de los proyectos contemplados.

En lo macroeconómico, desde agosto el Gobierno anunció la implementación de políticas de reducción del gasto. A la vez, la amortización de la deuda pública asciende a RD$68,500 millones.En el sector social, el compromiso del 4% del producto interno bruto para la educación representa una erogación significativa. Los casi 100 mil millones asignados al Ministerio de Educación equivalen el 18.77% del presupuesto.

Esos compromisos ineludibles del Gobierno condicionan la mirada con que se evalúa cualquier otra área del gasto. Sin embargo, en el contexto del fortalecimiento institucional que ha experimentado el sistema electoral en los últimos años y el crecimiento que ha representado la institución para la estabilidad política del país, es prudente al menos el llamado a repensar la asignación presupuestaria a la JCE.

El fortalecimiento institucional es responsable de que el lunes 21 de mayo de 2012, un día después de las elecciones presidenciales, el pueblo dominicano viviera un día laboral normal. La alta confianza en el órgano electoral y el aval internacional, que se confirmó por las declaraciones de los observadores, dejó poco lugar para que la acostumbrada queja de los declarados vencidos incitara a la crisis. Indudablemente, al menos en cuanto al conteo de los votos y la logística en los centros de votación, hoy se siente cada vez menos el fantasma del fraude.

Otro elemento es el contexto de reforma al sistema electoral y de partidos impulsado por la JCE mediante proyectos de ley, reforma que ha sido cuando menos vitoreada por los principales dirigentes políticos de la oposición y el oficialismo. A la par con ello, se desarrollan los proyectos ya citados en este trabajo como la automatización del Registro Electoral, al tiempo que el piloto del voto electrónico que se planea realizar en las próximas elecciones de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), plantea la pregunta de si esa será la próxima conquista.

Recursos limitados y necesidades ilimitadas son las realidades que enfrenta todo presupuesto. Este año la Junta y sus dependencias no son las únicas entidades del sistema electoral que demandan fondos, también se otorgaron RD$500 millones al Tribunal Superior Electoral (TSE), otra institución que en su primer año de funcionamiento ha logrado robustecer su prestigio. La pregunta a responder es si efectivamente la asignación insuficiente, incluso para las cargas fijas de la Junta, simplemente detendrá el fortalecimiento e innovación de esa institución, si llevará a un inaceptable retroceso en el desarrollo del sistema electoral o si por lo contrario, tendrá el efecto positivo de obligar a la JCE a conseguir sus metas mediante la eficientización de su gasto, algo a lo que están llamadas todas las instituciones del Estado.

 

Fuentes bibliográficas

Dirección General de Presupuesto (2008). Informe de la ejecución presupuestaria
       del Gobierno Central 2008. Santo Domingo, D.N.

Dirección General de Presupuesto (2009). Informe de la ejecución presupuestaria
       del Gobierno Central 2010.  Santo Domingo, D.N.

Dirección General de Presupuesto (2010). Informe de la ejecución presupuestaria
       del Gobierno Central 2010.  Santo Domingo, D.N.

Dirección General de Presupuesto (2011). Informe de la ejecución presupuestaria
       del Gobierno Central 2010.  Santo Domingo, D.N.

Dirección General de Presupuesto (2012). Proyecto de Ley General de Presupuesto
2013. Obtenido en: http://www.digepres.gob.do/LinkClick. aspx?fileticket=6uBiNKF
       NxLk%3d&tabid=76&mid=445


Junta Central Electoral (2012). JCE desarrollará plan piloto voto electrónico
en elecciones universitarias. Obtenido en: http://www.jce.gob.do/Portada
       /Noticias/tabid/114/sni[435]/373/Default.aspx


Junta Central Electoral (2012). Como y en que se invierten los recursos en la
JCE. Obtenido en:   http://www.jce.gob.do/Portada/Noticias/tabid/114/sni[435]
       /372/Default.aspx


Junta Central Electoral (2012). Proyecto de presupuesto institucional 2013. Obtenido
       en: http://www.jce.gob.do/transparencia/Presupuesto. aspx#dltop

Junta Central Electoral (2012). Reglamento para la distribución de la contribución económica
         del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.

Junta Central Electoral (2011). Reglamento para la distribución de la contribución económica
      del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.


Junta Central Electoral (2010). Reglamento para la distribución de la contribución económica
      del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.

Junta Central Electoral (2009). Reglamento para la distribución de la contribución económica
      del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.

Junta Central Electoral (2008). Reglamento para la distribución de la contribución económica
      del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.

Junta Central Electoral (2007). Reglamento para la distribución de la contribución económica
      del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.

Junta Central Electoral (2006). Reglamento para la distribución de la contribución económica
      del Estado a los partidos. Santo Domingo, D.N.

Ley General de Presupuesto No. 355-12, pendiente de publicación en la Gaceta Oficial.

 


1.  Anterior a la Constitución de 2010 se le denominaba Presupuesto de Ingresos  y  Ley de Gastos Públicos.

2. Los análisis contenidos en este trabajo, salvo que se especifique lo contrario, siempre utilizan las partidas ejecutadas, con excepción de 2012 y 2013 que corresponden a la totalidad de gastos consignados en el presupuesto, dado que el 2013 aún no ha sido ejecutado y que aún no se ha publicado el informe de ejecución presupuestaria de 2012. Las partidas de 2012 incluyen todos los montos adicionados mediante modificaciones.

3. Para una buena interpretación de este gráfico debe aclararse que afirmar que la reducción de la asignación presupuestaria a favor de la JCE en 2013 fue de 27.30%, equivale a decir que el monto asignado a la JCE en 2013 equivale al 72.70% del asignado a la Junta en el presupuesto de 2012.