Recientemente, la Cámara de Diputados aprobó el Proyecto de Ley del Voto Preferencial en dos lecturas consecutivas. El hecho ha generado numerosas expectativas y los medios han recogido múltiples opiniones a favor y en contra, mientras surge la interrogante de si el Senado aprobará por igual la pieza legislativa.

 

Omar Alejandro Pérez
Coordinador Unidad de Partidos Políticos

 

(Santo Domingo, 20 de septiembre de 2013). La votación preferencial fue instaurada mediante la Resolución No, 5/2001 de la Junta Central Electoral (JCE) y aplicada por primera vez durante las elecciones de 2002. Esta modalidad fue practicada en tres procesos electorales hasta que fue eliminada por la Resolución No. 74/2010, luego de las elecciones de 2010. Desde entonces, un grupo de diputados elegidos de esta forma ha retomado viejos esfuerzos por llevar ese tipo de votación a nivel de ley. Esta vez, el proyecto aprobado en la Cámara Baja la haría aplicable a los regidores.

La coyuntura ha dado lugar a que se discuta tanto la conveniencia o no del voto preferencial, como la pertinencia del momento en que los legisladores han decidido dar prioridad a su discusión y rápida aprobación. El conocimiento del voto preferencial ha sido paralelo al del Proyecto de Ley de Partidos y a la propuesta de una nueva Ley Orgánica Electoral. En ese orden, algunas voces han señalado que su aprobación es una escapatoria a discutir otras reformas de fondo.

La pieza recién aprobada ha sido priorizada por sobre otras que se encuentran en conocimiento del hemiciclo, lo que abre la posibilidad de su eventual aprobación. En ese sentido, se hace necesario que la ciudadanía comprenda  cabalmente el método de asignación de escaños que se determina a partir del voto preferencial.

1. El sistema electoral

En sentido estricto y en una definición que parte de Nohlen (2004), por sistema electoral se entiende el conjunto de reglas según las cuales los electores expresan sus preferencias políticas en votos y según las cuales se pueden convertir votos en cargos de elección popular.

Las circunscripciones electorales son uno de sus elementos más importantes del sistema electoral. Se trata de las zonas donde se cuentan votos para la repartición de una cantidad definida de cargos de elección popular, independientemente de la votación hecha en otras zonas.

Las circunscripciones pueden ser uninominales o plurinominales. Las primeras refieren a las demarcaciones en las que se elige un solo candidato. Son ejemplo, el presidente de la República, que le corresponde la circunscripción única nacional, y los senadores, con sus provincias; también los alcaldes, cuya circunscripción es el municipio. Son plurinominales aquellas en las que se eligen dos o más candidatos. Las plurinominales de dos candidatos suelen llamarse también binominales.

Siguiendo a Sartori (2003), se tiene que las circunscripciones electorales son el punto de partida para la clasificación más importante de los sistemas electorales: mayoritarios y de representación proporcional. Los sistemas mayoritarios corresponden en sentido estricto a circunscripciones uninominales y su característica fundamental es que el ganador se lo lleva todo. Los sistemas de representación proporcional requieren de circunscripciones plurinominales, asignando escaños a los partidos a través de fórmulas matemáticas en proporción con el porcentaje de los votos que haya obtenido cada uno. El nivel de proporcionalidad puede variar de acuerdo con la fórmula escogida. No obstante, el factor determinante es el tamaño de la circunscripción; es decir, cuántos candidatos son electos en cada circunscripción. Por regla general, mientras mayor sea el número de candidatos a elegir, más proporcional será el sistema (Sartori, 2003; Nohlen, 2004).

Sartori llega a reducir la distinción de la proporcionalidad o no del sistema, de acuerdo con el tipo de circunscripción:

Cualquier sistema electoral en que la votación sea por distritos de dos o más representantes, en que hay dos o más triunfadores elegidos sobre la base de “las mayores votaciones”, es un sistema proporcional. Desde luego, hay dos formas muy diferentes de establecer estar proporciones triunfadoras: una (la más frecuente) es por medio de los cocientes electorales; la otra consiste en elegir a los triunfadores según la votación que obtienen los candidatos (en un distrito de dos representantes serían los dos primero lugares, y así sucesivamente) (Sartori, 2003,16-17).

Sin embargo, el último modelo que presenta correspondería a lo que a veces se denomina sistema mayoritario plurinominal: mediante la elección de los triunfadores, según la votación que obtienen los candidatos,es posible, aunque muy difícil, que se genere una desproporción idéntica a los sistemas de mayoría en circunscripciones uninominales. Como ejemplo, si un partido obtuvo 50 % de los votos y el otro 49 %, donde la votación del partido es determinada por la suma de los votos de sus candidatos, en una circunscripción de diez diputados cabe la posibilidad de que el partido más votado obtenga el 100 % de los escaños. Esto es porque la diferencia del 1 % entre ambos partidos estaría compuesta por ventajas mínimas de los candidatos del primero sobre el segundo.

Por ende, un sistema de representación proporcional involucrará necesariamente una fórmula de representación que otorgue cargos a los partidos según su votación. En estos sistemas resulta de interés si se vota directamente o no por personas, por lo que lo determinante es el tipo de lista que se utilice, que pueden ser cerradas y bloqueadas, cerradas y desbloqueadas y abiertas.

En las listas cerradas y bloqueadas el elector cuenta con un único voto para la elección de que se trate, por lo que no se le permite alterar el orden en que se le presentan los candidatos. De esa manera, si la fórmula de representación determina que un partido obtuvo tres diputados en una circunscripción de diez elegibles, los electos serán los tres que aparecen primero en la lista sometida por el partido.

A este modelo se contraponen las listas cerradas y desbloqueadas. Son cerradas porque el elector puede contar con más de un voto, pero está obligado a votar por candidatos del mismo partido; desbloqueadas porque elige directamente al candidato de su preferencia dentro del partido al que vota.

Por último, en las listas abiertas el elector puede elegir candidatos de las listas de diferentes partidos, por lo que cuenta con una cantidad de votos que puede ser igual o menor a la de escaños por llenar. Acorde con lo dicho, para que sea un sistema realmente proporcional, se determinará la cantidad de escaños que corresponde a cada partido de acuerdo con un cociente o fórmula de reparto.

El modelo de listas cerradas y desbloqueadas y el de listas abiertas pueden tener numerosas variaciones de país a país; lo descrito aquí es solo una aproximación genérica.

2. El sistema electoral dominicano y su camino hasta el voto preferencial

De lo dicho hasta aquí se tiene que la cuestión del voto preferencial atañe exclusivamente a las circunscripciones plurinominales que dan lugar al sistema de representación proporcional; también, que la discusión subyacente es si se vota o no por personas o por partidos.

El voto preferencial dominicano corresponde a listas cerradas y desbloqueadas, una modalidad intermedia entre el voto por personas (lista abierta) y el voto por partidos (lista cerrada y bloqueada).

Falta explicar otra característica del sistema electoral aplicado al bicameralismo legislativo dominicano: el voto conjunto para senadores y diputados, y sus antecedentes, considerando que en el país se llegó a votar conjuntamente para todos los cargos de elección popular (nacionales, municipales y legislativos). Esta combinación de candidaturas uninominales y plurinominales en el momento de votación relativiza la distinción entre votos por persona y votos por partido, que se pudiera extraer del tipo de lista, como fue señalado anteriormente.

Debe señalarse que la boleta electoral es la vía por la cual el ciudadano expresa su preferencia. De ahí que la modalidad utilizada sea un indicador tangible de la forma de votación. La Tabla No. 1 toma como punto de partida las elecciones de 1962 e ilustra al respecto.  En ella se identifica por nivel de elección  3 niveles: presidencial, legislativo y municipal.

Tabla 1. Modalidades de votación en elecciones congresuales y municipales,
elecciones 1962-2010

*No incluye posiciones suplentes y se omite el cargo de vicepresidente, que siempre ha sido arrastrado por la votación del presidente.

Como muestra la Tabla No. 1, desde 1962 hasta 1986 los cargos electivos de los niveles legislativo y municipal fueron elegidos mediante un solo voto. Además dentro de ese período, en las elecciones de 1966, 1970 y 1986, la elección conjunta incluyó todos los cargos electivos, lo que equivale a decir que el candidato a la presidencia de la República arrastró todos los demás cargos.

Sin embargo, desde 1990, los tres niveles han sido elegidos por votos separados. En esa primera elección se usó una boleta electoral dividida en secciones, mediante la cual el elector pudo votar separadamente por los cargos legislativos y municipales. Esta situación se repitió en el certamen de 1994, pero esta vez se votó en tres papeletasdiferentes¹.

Luego de la reforma constitucional de 1994, las elecciones presidenciales empezaron a celebrarse separadas de las congresuales y municipales. Las primeras presidenciales no concurrentes se celebraron en 1996 y dos años después, en 1998, las congresuales y municipales. Hasta estas últimas elecciones se votó con lista cerrada y bloqueada, o sea, mediante un solo voto.

El cargo de senador se asume como de mayor jerarquía que el de diputado. Esto obedece a dos razones: en primer lugar, porque en principio representa una población más amplia; en segundo lugar, porque siendo menos numerosos que los primeros, cada senador representa un fracción mayor del poder del Senado. El carácter uninominal del cargo de senador significa que los partidos deben poner especial cuidado en su selección, siendo el peso del candidato de alta importancia. En teoría, esto correspondería a una elección por persona, pero dado que se han elegido de forma conjunta con los diputados, lo cierto es que se ha votado por una lista preestablecida, es decir, por un partido.

No obstante, algo cambió en 2002 y fue el desbloqueo de las listas cerradas para la elección de diputados, que, como se dijo, es lo que se denomina voto preferencial. Las listas continúan siendo cerradas en tanto que el elector no puede elegir un senador y un diputado de diferentes partidos, como tampoco puede fragmentar su voto a favor de diputados de partidos diferentes. Es desbloqueada en el sentido de que el orden de los candidatos de cada organización no es determinado por ella, sino por las preferencias expresadas por los electores.

3. El voto preferencial y la asignaciónde escaños

Antes de la aplicación del voto preferencial se distinguía entre primer diputado, segundo diputado, tercer diputado, etc., hasta completar la cantidad de puestos a llenar en cada circunscripción. Este orden lo determinaban los partidos políticos. Bajo la modalidad del voto preferencial, el orden de los candidatos no tiene relevancia, ya que es el ciudadano quien determina cuáles son los diputados que ocupan los cargos obtenidos por el partido. En ese contexto, cabe preguntarse cómo expresa el ciudadano su preferencia por un diputado específico. La repuesta viene dada por las características del voto preferencial dominicano. Estas, con mayor y menor relevancia, son las siguientes:

1.   Consiste en listas cerradas y desbloqueadas.

2.   El voto preferencial implica dos conteos de votos.

3.   El voto preferencial es opcional.

4.   La mayor cantidad de votos preferenciales no garantiza la elección.

La primera característica ya fue explicada, y junto con la elección conjunta de diputados y senadores, establece el formato del voto preferencial dominicano. Es la característica número dos la que explica cómo el elector expresa su preferencia.

2.1. El voto preferencial implica dos conteos de votos

A diferencia de una lista cerrada utilizada hasta el momento para la elección conjunta de síndicos y regidores ‒en la que el elector tiene un solo voto‒, en el voto preferencial aplicado para la elección conjunta de senadores y diputados, el elector puede realizar más de un voto, que se computan como uno solo para el partido.

La imagen No. 1 muestra un ejemplo de un recuadro dentro de la boleta electoral municipal que corresponde a listas cerradas y bloqueadas. La imagen No. 2 presenta un modelo del recuadro característico del voto preferencial dominicano, listas cerradas y desbloqueadas. Bajo la primera modalidad, el elector tiene una sola opción: marcar el recuadro y ceñirse al orden preestablecido por el partido.

En la modalidad preferencial, el elector vota por el partido al marcar el recuadro principal y puede marcar además el recuadro correspondiente al diputado. De esa forma, el primer conteo tomará en cuenta todos los votos hechos en el recuadro, sin importar el candidato a diputado que haya marcado. Ese primer conteo permitirá determinar la cantidad de escaños que corresponden al partido en cuestión.

El segundo conteo tomará en cuenta la cantidad de votos hechos por cada diputado y determinará cuáles de ellos se considerarán efectivamente electos. Tomando como ejemplo la imagen No. 2, en que se presentan nueve diputados, si mediante el primer conteo el partido obtuvo solo dos diputados, sus candidatos electos serán los dos que cuenten con más votos preferenciales.

2.2. El voto preferencial es opcional

El elector puede decidir o no favorecer a un diputado específico con un voto preferencial. Al momento de votación, el elector puede votar de diferentes formas, una de ellas implica la no expresión de su preferencia respecto a cuáles diputados serán electos.  En definitiva el elector tiene 3 formas de votar, estas son:

1.   Marcar solo la cara del senador

2.   Marcar la cara del senador y la del diputado de su preferencia

3.   Marcar la cara del diputado

Con la primera modalidad el elector opta por no ejercer su voto preferencial, con las segunda y la tercera opta por ejercerlo. Es decir, si solo marca la cara del senador, el elector habrá optado por no expresar su preferencia por ningún diputado de la lista, computándose el voto solo al partido. Por otro lado, si decide marcar la cara del senador y la de un diputado, está aportando su voto al partido, pero además está expresando su preferencia de que diputado debe ocupar uno de los cargos que obtenga el partido.  El mismo efecto tendría marcar solo la cara del diputado. 

2.3. La mayor cantidad de votos preferenciales no garantiza la elección

Al menos en sentido formal, existe la posibilidad de que el diputado que haya obtenido mayor cantidad de votos preferenciales no sea electo. Un caso hipotético puede darse en una circunscripción de dos diputados, en la que cada partido nomina, por ende, dos candidatos. En dicha circunscripción, mediante el primer conteo se determina que los partidos A y B fueron los más votados, por lo que corresponde un diputado a cada uno. No obstante, una proporción importante de los votos por ambos partidos se obtuvo sin indicar la preferencia del diputado, lo que puede dar lugar a que en el partido C ‒que obtuvo menos votos, y por ende, no le corresponde ningún diputado‒, se encuentre el candidato con más votos preferenciales.

3. Puntos a favor y puntos en contra

El principal argumento de carácter normativo a favor del voto preferencial puede ser resumido en las palabras de la diputada Karen Ricardo, presidenta de la Comisión de Junta Central Electoral de la Cámara de Diputados. En una entrevista para el OPD, Ricardo (2012) señaló que “con el voto preferencial hay más posibilidad, tanto para el elector como para nosotros, de sentirnos que realmente somos parte de la comunidad, fruto de ella, la cual nos está eligiendo”.

En teoría, el voto preferencial generaría mayor legitimidad, dado que el elector expresa, al menos en forma parcial, su preferencia sobre qué diputado debe elegirse. Además, se argumenta que conduce a que los diputados tengan un contacto más directo con las comunidades que representan, dado que son esas comunidades ‒y no el partido que representan‒que determinarán que ellos ocupen los cargos.

Otro argumento a favor es que empodera a los candidatos frente a las cúpulas partidarias. En otras palabras, evita las prácticas por las cuales la cúpula del partido coloca en las primeras posiciones de la lista cerrada y bloqueada a determinados candidatos, en menoscabo de la voluntad de sus militantes.

Quienes se sitúan en contra del voto preferencial sostienen que la práctica debilitaría la institucionalidad de los partidos, fomentando el liderazgo personalista. Esto es, los diputados desarrollan la campaña a título personal, lo que deprime el carácter institucional de la contienda política. Junto con ello se ha argumentado que durante las campañas, el voto preferencial hace que el peso de la capacidad económica de cada candidato sea aun mayor, dando lugar a nuevas prácticas clientelares. Junto con ello se fomenta la competencia individualista entre miembros del mismo partido, lo que va en perjuicio de la consolidación institucional de los mismos. Refiriéndose a este aspecto, Roberto Rosario, presidente de la JCE, indicó que el voto preferencial dejó como secuela el “canibalismo” dentro de los partidos políticos(Rosario, 2013).

Además, quienes no están de acuerdo con el voto preferencial alegan que el partido debe tener autonomía para decidir el orden de la lista de candidatos. Ello no debe implicar una disminución en la democracia interna o el fortalecimiento de la cúpula, pues esas listas pueden ser determinadas mediante primarias. Al respecto, en una entrevista para el OPD,el diputado reformista Máximo Castro Silverio, miembro de la comisión bicameral que estudia el Proyecto de Ley de Partidos de la JCE y quien reintrodujo un proyecto anterior, especificó que “si se expresa el voto preferencial en las primarias de los partidos, ya no tienes que acudir a las elecciones con el voto preferencial, pues los partidos establecen las listas por el resultado que hayan generado los procesos de primarias, y creo que con eso se gana”(Castro, 2013).

Sin embargo, ante la dilación en la aprobación de la ley de partidos, el miembro titular de la JCE, Eddy Olivares, favoreció la reciente aprobación del voto preferencial, señalando que al no existir una ley de partidos políticos y [considerando]la situación en que se encuentran algunos partidos políticos, no existe garantía de que se respete la democracia interna, y que sean inscritos los candidatos que fueron escogidos por las bases de esas organizaciones”(Olivares, 2013).

3.1 Voto preferencial v. cuota femenina

La pieza aprobada en la Cámara de Diputados contraviene el Proyecto de Ley Orgánica Electoral,  que, además de establecer las listas cerradas y bloqueadas, indica que el 50 % de las candidaturas corresponderá a las mujeres. En ese sentido, el artículo 102 expresa: “Todas las propuestas de candidaturas utilizarán el mecanismo de alternancia por sexo, es decir, mujer-hombre u hombre-mujer, de forma que dos personas del mismo sexo no podrán estar en forma consecutiva en la propuesta”.

El mecanismo asegura tanto la nominación de un porcentaje de candidatas como su elección efectiva en una paridad casi perfecta entre hombres y mujeres, cuya variación solo dependerá de quién sea el primero de la lista. El voto preferencial, que permite modificar la lista, haría que la realidad establecida en cantidad de dirigentes nominadas no se traduzca necesariamente en dirigentes electas. En ese sentido, Alejandrina Germán, ministra de la Mujer, abogó en 2008 por la eliminación del voto preferencial al señalar que “las mujeres no cuentan con los recursos para ir de igual a igual frente a los hombres, además de sufrir desventajas culturales que aun no se superan” (Ministerio de la Mujer, 2008).

4. Perspectivas

La aprobación del voto preferencial constituye un tema controversial en el contexto actual, puesto que se adelanta a reformas prioritarias como el Proyecto de Ley de Partidos y el de Ley Orgánica Electoral. Además, revive una modalidad de votación que fue eliminada por fomentar un tipo de competencia y de liderazgo personalista, situación considerada entonces como no conveniente. En suma, pone sobre el tapete el tema de democracia interna de los partidos, al señalar el voto preferencial como un paliativo al poder de las cúpulas.

En este último sentido, cabe la pregunta de si la tendencia hacia la competencia personalista que se le señala al voto preferencial, no sería compensada por la reducción del poder discrecional que abrigan los líderes en la cúpula de las organizaciones, en un entorno no regulado por una ley de partidos que norme al detalle las primarias.

Como se ve, el voto preferencial encontrará replicas y contra replicas en cada uno de los puntos a favor y en contra. No obstante, muchas de ellas se postulan partiendo de la ausencia de una ley de partidos que asimile sus efectos beneficiosos y eluda los negativos. Claro, el voto preferencial es una disposición minúscula en comparación con la ley de partidos, por lo que no se puede atribuir ligeramente a los diputados haber tomado el camino fácil, sino tal vez, el basado en el consenso inmediatamente posible.

Sin embargo, la medida bien puede considerarse apresurada. Por una parte, el hecho de que en esta ocasión se pretenda volver aplicar el voto preferencial  a los 178 diputados (183, si se incluyen los cinco de circunscripción nacional), pero también a los más de mil regidores, considerando el doble conteo de los votos, pone acento no solo sobre la conveniencia o no de los efectos que persigue o que le son inherentes, sino también sobre la viabilidad en su aplicación, pues supone un incremento astronómico en cuanto a recursos económicos y en la logística que implica la celebración de las elecciones de 2016, que vuelven a ser concurrentes.